立法是依法治国的前提和基础。在推进全面依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问揭示了立法自身的复杂性，也表明了立法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学科发展与立法人才培养造成了困难，课堂要么成为琐碎技术知识的布道场，过分强调立法实践使理论问题被排斥，要么只能在概念和词藻中自说自话，无法呈现出真实的运作逻辑。立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”（名家讲坛实录往期目录）“立法专题沙龙”等品牌活动，邀请国内各领域专家学者探讨立法的重要问题与前沿问题。我们深刻意识到，无论是立法学研究，抑或立法人才培养，都不能固步自封于象牙塔之内，亦不能停留在抽象的法条之上，还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处，唯有如此，才能真正接续未来。为此，我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上，并策划了“立法名家访谈”系列（名家访谈往期目录）。本期受访者为朱景文，1948年1月生，北京市人。中国人民大学法学院教授、博士生导师，享受国务院政府特殊津贴，兼任国家教材委员会专家委员会委员。历任中国法学会法理学研究会副会长、顾问，立法学研究会常务副会长、顾问，国际社会哲学和法律哲学协会中国分会副会长等职务。多年担任Frontiers of Law in China（《中国法学前沿》）主编。主要研究领域包括法理学、法社会学、立法学、比较法学等，在《中国社会科学》《中国法学》《法学研究》等刊物发表百余篇论文，著有《现代西方法社会学》《比较法总论》《跨越国境的思考》《比较法社会学的框架和方法：法制化、本土化和全球化》《测量法治》《中国法理学的探索》等，主编《法理学》《法社会学》《对西方法律传统的挑战：美国批判法律研究运动》《当代西方后现代法学》《法律全球化：实践背后的理论》《全球化条件下的法治国家》，Introduction to Chinese Law Based on Data Analysis以及中国人民大学中国法律发展报告系列丛书等。策划｜阮汨君受访｜朱景文访谈｜阮汨君 赵健旭责编｜阮汨君 赵健旭出品 | 浙江立法研究院、浙江大学立法研究院 目次 一、老三届中的幸运者二、法是经济基础还是上层建筑？三、立法学并不局限于某个传统学科四、《法理学》名称变迁前后五、法的本质：一场未竟的讨论六、走出“法学家的幻想”七、“法”的范围不宜泛化八、批判法律研究运动九、“根据宪法，制定本法”十、立法权的回归十一、票决民主与协商民主十二、法治与改革：坚持“两点论” ▌引言出生于建国前夕的朱景文老师，可以说是与共和国一同成长起来的。面对波澜历史对个体命运的淬炼，朱老师处之泰然。尽管他坦言自身偏爱抽象的哲学理论，却并未因此生出居高临下的了悟。在他的法律观中，始终装着社会，以及一个个具体的“人民”。当血写的历史与墨写的历史分开，当基础的问题不断被涌入的新问题遮蔽，逐渐退居边缘，成为学术史中的后景，朱老师却依然强调那些被抹煞的与被忽略的。他始终保持着智识上的诚实，持续与墨写的历史所制造的遗忘斗争，时而发出“你说出花儿来也没用，这是绕不过去的问题”这般感慨。在看待问题的方式上，他深受导师孙国华教授的影响，坚持“两点论”。在访谈过程中，不难察觉这一理论传统背后隐藏的深意：了解彼此的意图并持正地对待彼此的观点，有时候比观点本身更重要。这种态度意味着讨论空间的打开。当我们孜孜不倦追求真理的时候，往往会因过度的狂热乃至愤怒关闭了交流的通道，驱逐了真相的在场。相比于对错，他更在意道理。或许，法治唯有拥有这样的心灵，才能真正抵达自己。2025年10月17日，我们如约来到中国人民大学法学院朱景文教授的办公室，以下是朱老师的口述：▌一、老三届中的幸运者我是北京四中1967届的高中毕业生，高中毕业后，1968年12月24日，也就是毛主席关于知识青年到农村去的指示刚发表后，我就去山西插队了，先是在山阴县和交城县插队5年，然后又在山西交城县的工厂工作了5年，一晃就是十年。这期间确实受了不少苦，经历了不少磨练，种地、养猪、修水库、修大寨田、上山砍柴，什么农活都干过。对中国基层最基本的感性认识也是在这十年产生的。2015年，朱景文（前排左六）返回母校北京四中，与1967届高二（二）班校友合影。（除特殊说明，本文均由朱景文供图。）2014年，朱景文回到当年插队的山西省交城县横岭村。1975年工农兵大学生招生，我在第一榜全县考了第一，但是由于张铁生交白卷事件，高考取消了，考了也白考。不过，当时心里还是有一个想法，觉得总会有出路的。抱着这样的信念，自己在业余时间也看了不少书，主要是政治、哲学方面的。至于法律方面的书籍，当时还没有这个条件，也没有大环境，因为那时候法律在国家社会生活中的地位相对来讲还是比较低的。1978年恢复高考，本来准备得挺好的，可是天意弄人，高考前一天晚上，我煤气中毒了，第二天看着考卷都觉得它在转，所幸在1979年，我直接考上了研究生。兴许是我到农村以后从来没放弃读书，阅读的兴趣也始终在人文社科，理论兴趣浓厚，再加上四中一直是北京最好的学校，为自己打下了比较好的基础，同时自身的经历也让我对很多问题有所感悟，所以我还是相信自己是有这个实力的。当然，还有一个客观原因，就是我的父亲1957年被错划为右派，直到1979年初才得到平反。他是我国现代钢铁和煤炭工业的开创者，20世纪30年代到美国留学，获得博士学位，解放前曾任石景山钢铁厂的厂长，资源委员会矿室主任，解放后任重工业部一级工程师。如果他的问题得不到平反，我的生命也不可能有新的开端。毕竟，像我这样家庭出身的人上大学、考研究生，是不可想象的。1980年，朱景文（左一）与父亲、哥哥在一起。在老三届中，能够接受大学教育、研究生教育的很少，十年文革把他们受教育的最佳年龄给耽搁了，许多没有机会上大学的人，回城以后又经历了许多工作和生活上的艰辛，干着最苦最累的工作。我觉得我是老三届中的幸运者，像一些人后来说的，赶上末班车了。因此，在谈到我们这些恢复高考后受到高等教育的老三届的感受时，“珍惜”两个字是最恰当不过的。总之，邓小平复出后，结束了知识青年“上山下乡”的政策，旧的时代结束了，一个新的时代开始了。我也因此来到了中国人民大学。1979年，我报考的第一志愿是哲学，报考了人大哲学系研究古希腊哲学的苗力田教授的研究生，但当年只有一个录取名额，而我的考分在他的考生里排第二名。照理我应该落到第二志愿的南京大学，但是人民大学想留住我，不转移我的档案，处于一个想要我又争取名额的尴尬境地，于是就把我转到了法律系，又考虑到跟我报考的哲学专业相近一点，就把我分到了法律系的法学基础理论专业，由孙国华老师带我。1981年，朱景文与导师孙国华教授（左一）、吴玉璞老师（左二）、吴山老师（右二）及师兄苏德永（右一）在研究生实习期间于南京中山陵合影。中国人民大学是中国共产党创立的第一所正规大学。说到人民大学，可以追溯到延安时期，但是延安时期的大学只是一种培训性质的学校，今天你在课堂上，明天可能就上战场了，并不是一所正规的大学。解放后，1950年人民大学正式成立以后，才开始招收正规的本科生和研究生。但是，在建国初期，所谓的延安传统，也就是培训性质的传统仍然占有相当大的比重。无论是在本科教育中，还是开展专门的培训，都是如此。比如，李瑞环、郝建秀等国家领导人，都曾经是人大的培训生。这些人有实践经验，但是没有文凭。1949年12月16日，中央人民政府政务院于第十一次政务会议通过了《关于成立中国人民大学的决定》，指出：“新国家的伟大建设工作已经开端。为适应国家建设需要，中央人民政府政务院决定设立中国人民大学，接受苏联先进的建设经验，并聘请苏联教授，有计划、有步骤地培养新国家的各种建设干部”，“教育方针应是教学与实际联系，苏联经验与中国情况相结合”。1950年2月19日，中央人民政府委员会第六次会议通过，任命吴玉章为中国人民大学校长。图为吴玉章出席开学典礼并讲话。（图源/中国人民大学）作为中国共产党建立的第一所正规大学，人民大学受到了中央的高度重视，这在当时是其他学校不可比的。人大的第一任校长吴玉章先生，是“延安五老”之一，地位相当高。从中央的重视程度看，中国人民大学成立后的第一次开学典礼上，朱德、刘少奇、董必武等党和国家领导人都来祝贺。从学校选址来讲，当时批了很大一块地，从颐和园一直到现在的外语大学，都是人民大学学校的范围。从教学模式来讲，人民大学是仿照苏联莫斯科大学的样式建立的，苏联当时几乎所有的人文社会科学领域的专家都被派到人大来帮助建校，主要是培养师资。所以，人大法律系的第一代教师，包括孙国华、高铭暄、佟柔等一批老师都是当时培养出来的。除了法学，像哲学、政治经济学这样的学科也几乎都是苏联专家一手带起来的。1953年，苏联专家在人大授课。（图源/中国人民大学法学院）现在都讲高校排名，当时北京的高校圈子中，有一种说法叫做“人北清师”，人大第一，北大第二，清华第三，师大第四，是按照这样的顺序来排的。在20世纪50年代那个时期，人大法律系面向全国举办过多期教师进修班，为各地政法院系输送了大批法学教师，用现在的话来说，是起到了“工作母机”的作用。当时，基本是最好的老师留在人大，其余的分配去其他院校。可以说，当时其他院校的师资，大部分毕业于人大或到人大培训过。所以现在我们还经常说，人大是“法学家的摇篮”。当然，这是冷战时期五十年代的特殊情况，北大、清华这些学校当时被认为采取的是国民党的旧教育传统的培养模式。所以，这些学校当时的首要任务还是“思想改造”。从法学的角度看，主要就是学习马克思主义法学，马克思主义法学只能产生于苏联或者产生于我们自己，不可能产生于旧法统，人大这一时期的“培训”也是这么来的。20世纪50年代的法学教材（图源/中国人民大学法学院）这个状态是什么时候结束的？就是在1950年代末“中苏交恶”之后，人大也随之走下了神坛。这以后，苏联专家全都撤走了，包括我们这些老师的导师们也全都撤走了。但是，他们留下的那些东西，包括教材、资料还在。比如，我们法理学最早的教材是《国家与法的理论》。苏联专家上课，是讲一句翻译一句。当时，一些比较出色的学生，比如孙国华、高铭暄、佟柔，他们基本在解放前都上过旧大学，所以英语水平不错，后来俄语也学得不错，是他们继续传承着这些内容。1958年以后，国家形势发生了大的变化，尤其是在文革时期，基本处于一个封闭的状态。由于当时内斗很严重，这些老师基本都去干校了，没有机会教书，也没有时间搞学问，他们自己也觉得前途渺茫。我们这一代学生，在农村、在工厂，就更不知道前途会怎么样。整个恢复都是在改革开放以后了。1978年7月26日下午，学校举行中国人民大学复校会师大会。图为中国人民大学复校时的校门。（图源/中国人民大学）我是人民大学恢复招生后的第一届研究生，那届招生对象非常广泛，包括所谓的老大学生，即文革前和文革中毕业的大学生，文革中的工农兵大学生，还有刚读完一年级、二年级的本科生，再有就是自学成才的文革前的中学生，年龄从20出头到将近40岁。因为文革十年停止招生，国内人才短缺，需要迅速弥补，所以政策允许直接考研。法律系第一届研究生有7个人，其中只有1个是原来的老大学生，王仲兴，他是学习刑法的，后来分配到中山大学，当时考到王作富老师那儿读研究生，剩下的就来自各个不同的领域。我想不光是人大，各个学校所谓的77级、78级、79级，都是这样的状况。之所以如此，一方面可能是考虑到高考已经停了十年，像我们这样的老三届有相当一批，如果再回炉重念，时间就太长。由于这样的原因，我们那一届，相当多的研究生都没有本科经历，本科的学习内容也都是在研究生期间学的。入学后，那一届本科生课我们研究生都要跟着上，像刑法、民法、诉讼法、国际法等等这些大课，都要学习。因为是第一届研究生，学校也比较重视，因此所有的课程安排既面向本科生，也面向研究生。当时，给我们上课的老师包括我的导师孙国华教授，讲法学基础理论，高铭暄教授讲刑法总则、王作富教授讲刑法分则、许崇德教授讲宪法、佟柔教授讲民法、张晋藩教授讲中国法制史，都是人大乃至全国最有名望的教授。那时他们年富力强，尽心尽力地教，而我们也很珍视这个机会，学习如饥似渴，争取填补空缺。从我父亲的经历中，我很能体会当年他们那种敬业精神，毕竟已经十年没有上讲台了，学业几近生疏，他们是拿出十年的储备，卯足了劲儿去教学，把自己所有的东西都传授给我们。所以，那三年累是累，但是收获满满。当然，跟现在可能还没法比，现在法条多了，那时候没有多少法律，现行宪法是1982年才颁布的，刑法是1979年颁布的。至今我还记得高铭暄、许崇德老师宣讲新颁布的刑法和宪法的情况。1982年，中国人民大学法律系本科生、研究生毕业合影，后排右四为朱景文。研究生学习三年毕业以后，我们那时第一选择是想留校做教学科研，这是最理想的就业岗位。我是1982年留校的，此后，我就一直在人大法理教研室工作。我们7个研究生中有2个留校了，也就是杜钢建和我，都留在法理教研室。开始我们是在校外讲课。因为深圳大学当时从校长到法律系的党总支书记，都来自人大，我们也到深圳大学讲了一年课。在这个过程中，逐渐地对教学的环节和教学的内容也就比较熟悉了。1983年，朱景文（后排右一）在深圳大学授课期间与深圳大学法律系主任李泽沛（后排左一）及同学们合影。1995年，中国人民大学法理学教研室举行张恒山（左一）博士论文答辩会，图中左二为朱景文，左三为郭宇昭，左四为张云秀，左五为刘瀚，左六为孙国华、左七为吕世伦。（图源/中国人民大学法学院）1998年，中国人民大学法律系为美国印地安纳大学等校开设中国法暑期班，前排右一为丁相顺，右二为朱景文，右三为郭寿康，右四为曾宪义，右五为印地安纳大学高尔沃，右六为人大时任副校长袁卫，左一为韩大元，左三为何家弘。2015年10月，中国法学会法理学研究会2015年年会在云南昆明举行，图为会议合影，前排右十一为中国法学会时任副会长徐显明，右九为中国法学会法理学研究会会长李林，右八为李步云，右七为朱景文，右六为沈国明，左七为付子堂。2016年，朱景文与毕业的博士生合影。2017年，朱景文在中国人民大学法学院毕业典礼上，代表全体教师发言。2017年，朱景文寄语人民大学法学院毕业生：“用事实说话，用数据说话，开创法学研究新领域。”2019年，朱景文与中国政法大学舒国滢教授（左一）、清华大学高其才教授（右一）参观故宫博物院时合影。2024年，朱景文为不同专业的本科生开设通识课“全球法律文化”。为什么会选择法理学这个专业？我觉得，人与人的思维类型不太一样，有的人喜好比较抽象的东西，有的人喜好比较具体的东西，人各有志，没有高低之分。我这么多年的体会就是，发现自己适合做什么，是一个非常关键的问题。我也反复跟我的学生讲，你们可能学了几年法理以后，觉得自己不太适合学法理，而是对具体的东西感兴趣，这都是没问题的。最重要就是找到自己的亮点在哪里？就我个人而言，直到现在，我也是喜欢比较抽象的东西，我对哲学的兴趣也始终没变过。哲学对我的影响在于促使我考虑问题不单纯从法律的观点出发，而是从更广的社会哲学的观点看问题，不局限于法律本身。当然，这样一来，我对部门法内容的掌握程度，跟专业的研究者相比肯定就有差距，这是必然的。但是，似乎没必要说要补齐，也不可能补齐。现在各个学科，包括法理学内部，内容都是越分越多、越分越细。对于别人研究的内容，充其量也就是大概知道是什么，不见得是我关心的领域。不过，我始终觉得，虽然分的趋势不可避免，因为要搞深搞透，就得分，但在一定基础上必须要合。尤其是在法理学这个层次，仅仅建立在一知半解的基础上，肯定是不行的。我也经常跟刚毕业的研究生讲，你们可千万别把自己的知识仅仅局限在博士论文的一亩三分地上。你给本科生讲课，虽然也叫法理学，但是就讲自己知道的那一块，比如说分析法学，却对于法社会学、法律价值这些内容完全不了解，这会是一个很明显的知识缺陷。▌二、法是经济基础还是上层建筑？我的老师孙国华教授功底很深厚，他解放前毕业于朝阳大学，是中国人民大学1950年的第一届研究生，受苏联专家培养，对马列、苏联的理论都很熟悉。孙老师这一代人改革开放后都成为了各个学科领域的带头人。1982年，司法部出版的第一部统编教材《法学基础理论》，主编就是孙老师。1986年，孙老师是法学界第一位被请到中南海讲授法制课的教授。因此，完全可以说孙老师是新中国马克思主义法学的奠基人之一，我们这一代是在孙老师这一代人的直接教育下成长起来的，正是他们给我们确立了马克思主义的法律观。1986年，孙国华教授在中共中央书记处法律知识讲座第一期上讲授《对于法的性能和作用的认识》。（图源/中国人民大学法学院）1986年孙老师是给中央书记处讲课，当时是胡耀邦同志主持的。在此之前，胡乔木同志在思想解放的大背景下，曾经提出过“法律究竟是经济基础还是上层建筑”这个问题。传统的马克思主义学说认为，法律属于建立在经济基础之上的上层建筑。胡乔木当时讲这个问题的背景是什么？主要是考虑到，政治领域的法律，比如政党制度、国家制度、民族区域自治制度，都比较好说，属于上层建筑。那么，经济领域的法律，比如调整市场经济的法律制度，属于上层建筑，还是经济基础？孙老师回来以后告诉我们，讲完课以后，胡乔木陪着他沿着中南海走了很长一段路，讨论了很多问题。后来，孙老师和我们说，对这个问题他有一个看法。他说提出所谓经济领域的法律制度是不是属于上层建筑这个问题，本身可能混淆了一组概念，就是把经济基础和经济领域混淆了。经济基础是不以人的意志为转移的那些东西，比如生产、交换、分配的需要等等，这些不以人的意志为转移的内容，决定着人们的思想、人们的意识，决定着在此之上的那些制度，这是马克思所讲的经济基础。对于经济领域而言，既包括着那些不以人的意志为转移的生产、交换、分配，也包括着以人的意志为转移的思想上层建筑和制度上层建筑，包括经济领域的法律制度。我觉得他的解释是比较合理的。这其实是一个非常原则性的问题，涉及马克思主义的基本原理。孙老师这个人，有人觉得他认死理，或者“左”。但是，实事求是地讲，我这么多年一直跟着他，我觉得孙老师是有着自己的信念的，有着很深的马克思主义理论素养，对于那些基本原理、基本常识的东西，他是不动摇的。有的人，可能今天刮东风，就是东风派，明天刮西风，就是西风派，他不是那样。比如，在法理学当中，“权利本位”还是“义务重心”是20世纪80年代两位年轻学者张文显和张恒山之间的争论，风靡一时。对于这样的争论，其中可能是各执一端。像这类问题，很多老一代的学者一般不表态。但是，孙老师这时候就会很直接地去指出其中的问题。张恒山是孙老师的博士，有一次开会的时候，很多学者都在，张恒山、张文显两位老师也都在，他就说：权利本位，义务呢？义务重心，权利呢？有时候我们可能需要的是一种平衡，或者说是一种辩证法。在很多情况下，他认准的理，是绝不放弃的。当然，孙老师的意见不见得全对，他所反对的也未必不对，人们可能不赞成甚至反对他的意见，但孙老师所提出的问题永远是解决这些问题绕不过去的坎。2015年1月，孙国华教授坐拥陋室书城。（图源/中国法学会立法学研究会）不跟风，是孙老师给我留下的一个特别深刻的印象。不管是谁来讲这些问题，孙老师都有自己的主见，甚至在当时这股风可能刮得已经相当厉害了，他也不跟风。▌三、立法学并不局限于某个传统学科对于“立法”而言，搞法理的都知道，这本来就是法理学的一部分。法的创制与法的实施一样，都是法理学中的重要问题，所以立法问题本来就是包括在法理学中的。把立法学分离出来，成为一个相对独立的学科，大概是在上世纪80年代末、90年代初的事情。1988年，周旺生的著作《立法学》由北京大学出版社出版。图为书籍封面和法学家张友渔的题词。（供图/立法研究院）在学术界，最早是北大的周旺生教授，在1988年出版了一本《立法学》，也仅仅是把法理学中的立法相关问题拆出来而已，当时连立法法都还没有。但是，另一方面，立法又有一个迅速发展的迫切要求，必须要把这个领域的内容搞深、搞精。20世纪90年代以后，一直到2010年宣布中国特色社会主义法律体系形成之间的这段时间，从中央的部署来讲，在整个法治领域当中，立法一直处在非常重要的地位。要搞法治，要建设法治国家，首当其冲的就要做到有法可依，没有法律、没有立法的话，法治国家的目标根本不可能达到。现在可能是在法律实施领域，尤其是行政执法这一块的重要性逐渐凸显。但是，在当时的情况下，我们法律制度还不是很完善，立法的地位是显而易见的，即便是今天，我们说中国特色社会主义法律体系已经形成了，但是完善这个体系的任务还一直在路上，而且可以这样说，永远不能说这个体系已经完善了，因为法律、立法与社会关系本身的变化相比，总是滞后的。在这个意义上，我是始终关心立法领域的。但是，什么时候变得特别关心了？这也有个机遇，就是把我推到中国立法学研究会担任常务副会长。当然，这与人民大学的法学、法理学地位也有关系。中国立法学研究会成立的时间是2010年，在此之前，我也一直担任法理学研究会的副会长。当时要成立立法学研究会，秘书处的主要商讨对象就是人大法学院，后来法学院就推荐由我做常务副会长，当时的会长是全国人大常委会法工委的张春生副主任。当了立法学研究会的常务副会长之后，在其位，得谋其政，所以我就更加关心一些立法过程当中的具体问题。2018年，时任中国法学会立法学研究会党支部书记的朱景文与支部党员参观西柏坡时合影。对于立法学，学术界存在不同的研究思路，很多学科都关心“立法”，立法学也确实和它们有着非常密切的关系。而且，立法跟实务部门的关系更密切，尤其是在地方立法发展起来以后，这个问题就更为突出。我们说，立法是法理学的一块，没了这块，就缺失了很重要的内容，是不行的。但是，立法也是宪法中必不可少的内容，涉及立法权限的划分问题，讲宪法，不讲立法，怎么可能呢？在行政法领域，同样非常强调行政立法。可见，很多东西都是有交集的。但是，我还是觉得，应该让各个学科都讲，很难说立法学归属于哪个传统学科。也不是说现在立法学成了独立的学科，法理学、宪法学和行政法学就不能讲立法了，应该是各自强调立法中与自己相关的那一部分，不同学科各有各的视角。比如法理学，通常是从法治体系的宏观结构出发，来研究立法理论。宪法学则是从立法权限的划分角度来研究立法问题，比如人大和人大常委会的立法权在宪法中是如何设置的？讲全国人大及其常委会职能的时候，如果不讲立法，怎么能行？行政法学也要从行政法规的角度切入立法议题。所以，没必要争。有必要争的是什么问题？就是传统学科都有它研究立法的不同视角，立法学试图将它们合在一起来讲，那么，立法学本身的设置是不是合理的？如果人家都讲了，你只不过是把人家讲过的东西凑在一起，这个学科的科学性在哪？这始终是个问题。其实，周旺生在上世纪八九十年代写立法学时，在法理学圈子内就提出了这个问题，但是，特别是在法理学的主流群体当中，一直不是很在意这个事情，现在回忆起来，可能就有这个原因。当然，现实需要是现实需要。从立法学学科的建立看，我认为就是基于现实的需要。无论从哪个角度看，现实需要都是非常强的。▌四、《法理学》名称变迁前后图为1979年中国人民大学法律系国家与法律理论教研室编写的《国家与法的理论》教材。第一册内容为“国家与法的起源、本质和剥削类型国家的法”，第二册内容为“社会主义国家”，第三册内容为“社会主义法”。（供图/立法研究院）在法学领域，教材的内容或者名称变化最大的学科就是法理学。第一次变化，是从《国家与法的理论》改为《法学基础理论》，这次变化大致发生在上世纪70年代末80年代初，就是我上研究生那个时期。《国家与法的理论》是苏联教材的名称，苏联教材认为，国家和法律这两个部分是密不可分的，同时产生、同时发展，最后法律消亡、国家消亡，是这么一个过程。不了解国家，也不可能了解法律，不了解法律，也不可能了解国家，它们是一而二，二而一的关系。所以，改革开放初期，我们讲的基本是这么一套东西。后来改为了《法学基础理论》。1981年，陈守一和张宏生主编的《法学基础理论》由北京大学出版社出版。图为书籍封面和目录页。（供图/立法研究院）孙国华主编的《法学基础理论》教材，于1982年由法律出版社出版。这本教材是1980年7月，司法部、教育部联合成立法学教材编辑部，组织全国范围内的高校教师和专家学者编写的“高等学校法学（试用）教材”系列之一。图为书籍封面和信息页。（供图/立法研究院）第一本《法学基础理论》的教材，是1981年北大的教材，由陈守一和张宏生老师主编，当时的具体背景我不是很清楚。1982年的《法学基础理论》统编教材，则是孙国华和沈宗灵老师主编的。从名称看，实现了一个转变。这个转变，从实际的内容来看，基本上就是把过去讲的“国家”那部分剔除掉，当时的说法是将国家交给宪法学、政治学去讲。不过也有不同的观点，比如孙老师虽然不见得反对，但是也认为改为《法学基础理论》，最核心的理由不是很充足，而且也不是剔除掉国家或者专门讨论法律就真的能怎么样了。这个意义到底是什么？并不是很清楚。到了80年代中期的时候，几乎所有学校的教材都统一变成了《法学基础理论》。我记得，当年有一位青年学者叫张宗厚，也是一位媒体人，他紧跟着陈守一老师，主张国家与法的分离，在其中起了很大的作用。你说这其中是不是伴随着思想解放？好像也是。比如，通过将国家与法律的分离，不走苏联理论范畴那条道路，而是另立一个法学基础理论。但是，法学基础理论是不是就是中国道路，也很难说。这里面变化的理据到底是什么，我觉得还有待进一步探索。到了80年代末90年代初，这时候又变成了《法理学》。法理学的这次转变，主要是考虑到世界各国的普遍叫法都是法理学，那么我们也不例外，也叫做法理学，大体就是这么一个过程。朱景文的著作《中国法理学的探索》于2018年在法律出版社出版。这本著作收录的文章反映了作者20世纪80年代以来在不同阶段，对法学理论的各个领域，包括法理学、比较法学、法社会学和立法学的思想探索。从广义来讲，它们都属于法理学，故取名为《中国法理学的探索》。图为书籍封面。我始终认为，名称的转变可能在某种意义上标志着法理学本身逐渐独立起来，标志着这个学科的深化。但是，关键的问题还在于内容上有哪些深化？也就是现在的《法理学》比80年代初的《国家与法的理论》发展了什么？比80年代中后期的《法学基础理论》又提出了什么新的东西？对于这个问题，可能就见仁见智了，也很难说是前进了还是落后了。与这个名称相关，还涉及总书记在2019年的一篇文章，《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》，他是把国家制度和法律制度合在一起说的，这究竟意味着什么？在宪法学界，有人认为把国家与法律弄到一起，是倒退。但是，不管是深化还是倒退，这个问题的实质都在于国家制度和法律制度之间是什么关系？或者说，离开了国家制度，怎么谈法律制度？离开法律制度，怎么谈国家制度？或者说，国家制度除了法律制度之外，还有什么重要的内容？讲国家，总得讲制度，这是常识。那讲什么制度呢？难道不是在讲宪法、法律这样的制度吗？所以，就又回到了老问题，当你标榜从《国家与法的理论》到《法学基础理论》再到《法理学》，是一场革命的时候，你的理据在哪儿？是否必然蕴含着所谓的进步？2023年，朱景文与顾海良、顾明远等在高教社作学习习近平新时代中国特色社会主义思想的报告。当然，我不是说绝对要恢复到《国家与法的理论》，它有它的好处，也有弊端。但是，问题的实质就是这样，离开国家制度，怎么去讲法律制度？法律不是国家制定或认可的制度吗？难道法律制度不都是国家制度吗？这个问题，不能回避。国家与法律的关系是一个非常重要的问题，对法学的所有学科来讲都是最基本的东西。对于这个问题，我可能现在还没有一个非常有力的理据，但这终归是个问题。在讨论这个问题的时候，不能像“风派”那样，一来就先给人戴个帽子。而国家与法律的关系，其实还涉及“法的起源”问题。有人认为法是永恒存在的，在国家产生之前，在阶级产生之前，氏族社会的那些习惯，实际上就是法律。国家的产生和阶级的产生是同一个历史过程，这是马克思、恩格斯明确讲过的，但是原始社会的习惯是不是法律，是不是也是随着阶级社会的产生而产生的，这个问题马克思没有一个非常斩钉截铁的回答。只是说随着法律的产生，国家也就产生了。现在揣摩，可能有人认为这个问题不好说，于是干脆就把国家撇开。但是，只靠做点文字游戏来解决这个问题，肯定是不行的。另外，“法的消亡”问题可能也在这里。我曾经说过，这三个阶段的法理学其实有非常大的连续性，比如《国家与法的理论》中的“社会主义法的理论”部分，除了法的消亡和共产主义这部分之外，都是现在法理学教材的主要内容。国家的消亡是马克思主义创始人明确讲过的，《国家与革命》中非常明确地提到国家的消亡问题。但是，法律的未来究竟是什么情况？是不是消亡？就像原始社会的习惯是不是也可以叫做法一样，未来的共产主义社会、无阶级社会的行为规则是不是也可以叫做法？将这部分内容拿去，可能在某种意义上，也是试图避免这个争论。所以，对于原始社会是否存在着法？它的规范是不是就是法律？国家产生在法之前还是法产生在国家之前，还是同时产生的？法的消亡和国家的消亡？像这样的问题，现在的教材都没有谈到。但是，不谈并不意味着肯定原始社会存在着法，或者在未来的无阶级社会法律仍然存在。这一系列问题其实都跟“国家”有关系，过去把国家与法律联系起来，有它的道理。现在不谈国家了，单独谈法律，你的道理是什么？▌五、法的本质：一场未竟的讨论在改革开放初期，法学界围绕“法的本质”问题，展开过一场讨论。当时，十一届三中全会废止了“以阶级斗争为纲”，而是变成“以经济建设为中心”，这时候，如果继续用“法是阶级斗争工具”这样一套理论，显然是和当时的社会环境是不相符合。那么，对“法的本质”问题究竟应该怎么看？法的阶级性和社会性的问题就是从这里来的。1980年，《法学研究》发表了周凤举撰写的《法单纯是阶级斗争工具吗？》和唐琮瑶撰写的《社会主义法是工人阶级意志的体现》两篇文章。图为文章首页。（供图/立法研究院）最早是在1980年，《法学研究》在当年的第1期刊登了周凤举的《法单纯是阶级斗争工具吗？》和唐琮瑶的《社会主义法是工人阶级意志的体现》，慢慢地这个问题成了法学界讨论的中心议题。我当时还在读研究生，孙老师拉着我写了《试论法的阶级性和社会性》，这也是我的第一篇学术论文。他让我起草初稿，看怎么把握这个问题，要怎么看阶级性与社会性或者阶级统治职能和社会公共职能之间的关系？一方面，要充分肯定，也就是提出法的社会性、法的社会公共职能的意义，在于如何适应社会的发展。但是，这自然而然地就涉及马克思主义的基本原理，因为法的阶级性是马克思、恩格斯在《共产党宣言》《德意志意识形态》这一系列著作当中反复强调的，不是一个可有可无的东西，用现在的说法，是马克思主义法学的标识性概念。孙国华与朱景文合作撰写的《试论法的阶级性和社会性》发表在《法学研究》1982年第4期。这是朱景文公开发表的第一篇学术论文。（供图/立法研究院）当时，学术界基本分为三派：一派就是主张法的阶级性和法的阶级统治职能，否定法的社会性和社会公共职能。这一派不占多数，因为大的社会背景已经变了。第二派，是相当多的，主张法的社会性和社会公共职能是占主导地位的，而法的阶级性和阶级统治职能只是在一定的阶段才占主导地位。他们主张，在阶级斗争社会，法的阶级性是法的主要性质。反过来，阶级斗争不占主导地位的社会，阶级性就不是法的主要性质，社会性才是主要性质。这一派还提出，在法律当中，一部分法有阶级性，一部分法没有阶级性，比如说像交通规则、环保规则等等，这类规则是有利于社会上所有人的，而不仅仅是一部分人，它不是仅仅有利于统治阶级的或者被统治阶级的法。他们认为，在整个社会主义时期，这部分规则在法律当中的比重会变得越来越大，而有着阶级统治职能的那部分规则会变得越来越小。第三派意见，就是以孙老师、社科院法学所的吴大英、刘瀚等为代表的，认为这两者是相互制约的关系，不好说谁占主导，谁不占主导。只要存在着法，就存在着法的阶级性和社会性，这两个问题始终存在，相互制约、相互伴随。后来情况是怎么样的？1982年的统编教材，刚刚开始讨论这个问题，还没有特别明显的区分。到了第二本统编教材，是北大沈宗灵老师编写的，当时我也参加了。在那本统编教材中，在阶级性的问题上还抓得很紧，因为当时国家教委对这件事抓得很严，如果放松了，在政治上是通不过的。法的阶级性问题，后来不谈了，或者说是有了一个相对明确的答案了，什么答案呢？就是2018年宪法修正案谈到我们国家的国体时，特别增加了一句“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”中国共产党领导意味着什么？意味着“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这对法律来说又意味着什么？法律的阶级性的含义是不言而喻的，法律从中央布局到各个层次，必然要体现出这样的观点。当然，是不是不言而喻，大家也有各自的解释，不是说这个问题已经得到了圆满的解决。由于这个问题涉及中国共产党的领导，涉及我们国家的国体、政体，因而这也构成了我们的一个底线。至于其中争论的一些具体问题，比如，原始社会、未来共产主义社会当中有没有法律，当前的社会中如何看待法的阶级性问题，你有你的看法，我有我的看法，相对来讲还有一个容错的空间。▌六、走出“法学家的幻想”中美法学教育交流委员（CLEEC）会于1983年成立，其中中方成员包括北大、人大、武大、复旦、吉大、中国政法大学、华东政法学院、西南政法大学等八所院校，秘书处设在北大。美方成员包括哥伦比亚大学、哈佛大学、乔治城大学、密歇根大学、杜克大学、加州大学洛杉矶分校和伯克利分校、纽约市立大学等。据CLEEC秘书处统计，从1983年至1995年，委员会派出赴美学习进修人员210人。图为朱景文1987-1988年作为中美法学教育交流委员会项目的访问学者，在美国夏威夷大学东西方中心留影。1987-1988年，我作为中美法学教育交流委员会（CLEEC）项目的访问学者，到美国夏威夷东西方中心跟随李浩教授学习，他在美国比较法学界以研究非西方法而闻名。现在回忆起来，在中美法学教育交流中，中美法学教育交流委员会起到了很大的作用。依托这个项目，形成了两个国家法学教育的交流机制，他们派人到中国来做教员，我们派人到美国去学习、做访问学者。基本从那时开始，中国法学开始走向国际。这是一个全科的项目。现在很多有名的学者像张文显、信春鹰、王晨光、王利明、姜明安、吴志攀等等，都是上世纪80年代就参加了这个项目。通过这个项目以及以后的一系列交往，这些学者有机会了解到国际的学术前沿问题。当然，研究的重心还是中国法，但是在研究中国法的时候，这些人都有一个共同的特点，就是把中国放在世界当中去研究，是用世界的视角来看待中国问题，用世界法学的视角来看待中国法。1997-1998年，我又作为美国富布莱特项目的高级访问学者，到威斯康星大学法学院访问，在马考利教授的指导下学习法社会学，他是美国法社会学的权威，是威斯康星学派的领军人物。从这两段海外学术经历中，我形成了一个关于“比较法社会学”的观点。我是学法理的，我们学的法理基本上就是中国的法理学。我之所以要提“比较法社会学”，其中至少有两层含义：一层含义，就是不要只局限在对自己国家的法律制度的理解上，而要有一种跨越国界的思考。对于同样的问题，不同国家是怎么处理的？有没有和你不同的处理方法？也就是说，不要把自己的法理学、自己的那套法律看作是绝对，要有一种比较的观点。另外一层含义，就是要从社会学的角度来看问题，不能就法律研究法律，必须和法律赖以产生和服务的社会关系相联系。外国之所以那样规定，我们国家之所以这样规定，从法律本身是找不出原因来的。这就要从两个不同制度的社会关系的异同以及异同产生的原因去看问题。总之，一个是要打开视野，别太拘泥于某一种理论或者某一国法律。所谓理论自信，就是指你能够在做出各种比较之后，你的自信还存在，而不是盲目自信。第二，就是不能只看到规范，而是要从社会关系出发来思考法律问题。2015年，朱景文（二排左三）访问哈佛大学东亚法律研究中心期间合影。前排左一为王轶教授，左三为韩大元教授，左四为哈佛大学法学院时任院长米诺教授，左五为哈佛大学东亚法律研究中心主任安守廉教授。2016年，朱景文访问美国西雅图世界正义工程（World Justice Project）编辑部。2016年，朱景文参加美国比较法年会，介绍Frontiers of Law in China（《中国法学前沿》）杂志。2018年，朱景文率团出席联合国人权理事会第39次会议。2018年，朱景文在联合国人权理事会会议上，就中国人权与法治状况作大会发言。我经常给学生举一个例子，二战以后法国的比较法学家曾经被派到埃塞俄比亚帮助他们制定埃塞俄比亚民法典，制定以后，这些法学家说，这部埃塞俄比亚民法典比法国的拿破仑民法典还要先进。这个“先进”指的是什么？可能在规范意义上，比如规范之间相互不矛盾、总则和分则关系的处理等问题上，它可能更先进，但事实上，这部民法典和法国民法典相比，先进不先进，不在于它的文字，不在于它的篇章结构，而在于这部民法典的实际效用如何，我们只能从这个角度来看。把所谓西方的、发达国家的法律移植到不发达国家，这样的情况不胜枚举，美国也曾经派法学家到秘鲁，帮助他们仿照美国统一商法典的样式，制定秘鲁的统一商法典。制定之后，这些法学家说了跟法国法学家一样的话，就是我们所制定的这部秘鲁统一商法典，比美国20世纪50年代所制定统一商法典还要先进。但是，问题也在这里，从法律本身根本判断不了先进与否。我讲这个问题也不是无的放矢。我们国家的民法典通过后，学界也说过几乎同样的话，就是中国的民法典是世界上最先进的民法典。但是，这是什么意义上的先进？是不是在解决实际问题方面的先进？比如，原来没法解决的问题，现在有办法了，或者原来已经能解决的问题，现在可以通过其它方法解决了，这种方法是不是更好？像这类问题，我觉得才是法学家真正应该考虑的问题。因此，从法理上怎么看一部法典、一部法律的好坏优劣？只能看它的社会效果。朱景文从2005年起将“法治评估”作为一项独立的科研工作，形成法律发展报告。2010年后，法律发展报告开始纳入中国人民大学发展报告系列，每年发布年度报告。2015年以后，这项工作的重点从收集国家已公布的各类资料数据，转向人们对法治满意度的评价上。图为朱景文在2018年出版的法治评估领域专著《测量法治》封面。2016年，朱景文从原中共中央政治局委员、中国法学会时任会长王乐泉同志手中接受“中国法学会法治研究基地”匾牌。2016年，朱景文和张文显教授(右一)、王利明教授(左一)出席中国法学会法治评估研究基地挂牌暨《中国法治评估报告2015》发布会议。2019年，朱景文向英国最高法院大法官菲利普斯赠送《中国法律发展报告2018》。再有一个例子，就是我们法学界非常熟悉的公私法划分问题。我们学法理的，都知道公法、私法这些最基本的概念，这种理论在西方历史上产生了很大影响。改革开放以后，我们中国也面临着法律部门的划分问题。当时确实有学者主张，按照西方理论将法律区分为公法、私法和社会法。但是，整个社会发展实际上不是按照法律的逻辑来运行的，而公法和私法这样的划分，基本上顺应的是17-18世纪甚至从古罗马时期开始的西方法律制度的划分逻辑。18世纪以后，即使在西方，公法和私法的划分理论，也被主流学界认为是一种历史。所以基本逻辑应该是，社会制度本身的分类应该成为法律制度划分的基础，而不是相反，让社会制度跟随着法律制度尤其是传统的法律制度来划分。在我看来，没有必要去追寻西方古代的这种划分方式，即使在西方，学者也早已注意到公法私法化、私法公法化以及混合法这类现象的出现。所以我觉得，我们的学者，当他说了解西方的时候，实际上很多东西往往拘泥于这些形式或者是话语性的概念，而那种概念早已过时了。比如，现在我们全国人大常委会采用的是七个法律部门的划分，这虽然不见得是最好的，但是不是意味着你就要回到古罗马、中世纪时期的公法、私法的划分，还要费老大劲去解释什么是公法，什么是私法。中国现实的宪法、民法、行政法、经济法等等制度中，这条是什么性质的？那条是什么性质的？很多都是混杂在一起的。公中有私的阴影，私中有公的成分，只不过叫那个名称而已。今天民法典当中相当多的条款，都是公权力干预的结果，或者是要求符合主流价值观的内容，根本不是传统的私法。因此，公私法划分传统充其量只能作为一个参考，或者作为法科学生的一种知识。否则，你解释公法时候解释不通，解释私法时候同样也解释不通。当然，目前以调整对象和调整方法来划分法律部门，也存在问题，很多时候也是说不清道不明的。我想，可能是从各种法律制度的发展来看，还没到那种可以找出统一的划分标准的时候，或者说你指望不了能到那个时候，不要以为理论能够解决一切问题。所以，有人提出“领域法”的概念，可能是有道理的。比如，“数字法”是现在的热点问题，哪个传统法律部门中都涉及“数字问题”，人民大学刚开了一个人工智能时代全球法治大会，哪个部门没有涉及？因此，法律分类理论实际上就是个工具，关键是怎么把问题解决了。归根结底，法律要去适应社会，而不是倒过来，让社会的发展，去适应17-18世纪，甚至公元前的东西，那就本末倒置了。以为法律可以独立于社会而存在，认为法律可以决定一切，是马克思多次批判过的“法学家的幻想”。社会不是以法律为基础的。相反地，法律应该以社会为基础。▌七、“法”的范围不宜泛化我在威斯康星大学法学院访学的时候，对马考利教授做过一次访谈。他的主要观点是，法院判决实际是国家法律、自由裁量和交易共同作用结果。首先，是国家的法律、国家的意志在起着重要的作用，但是在他看来，这只是law in books，也就是纸面上的法律，它实际上能起什么作用，不能够只看法律，还要看法官或决策者的自由裁量，还要看当事人之间的交易，法院判决是这三种力量相互作用的产物。有时候，国家法律在其中起着很重要的作用，有时候，自由裁量或者交易的作用更大。马考利的理论最主要的就是这三种力量之间的关系，所谓“活法”“行动中的法”，指的也是这么一套东西。在这种意义上，我同意他的观点。但是，并不能因此就认为民间法、非国家的那些社会规范，就是法律。非国家的社会规范虽然在法律实施的过程中起着作用，这点是毋庸置疑的，但那毕竟是非法律的。马考利（Stewart Macaulay）教授是法社会学威斯康星学派的重要代表人物。（图源/University of Wisconsin–Madison）搞法社会学的，尤其是社会学出身的一些学者，很愿意把所有的社会规范都称为“法”，无论是道德、乡规民约还是国家法律，任何能指引人的行为的规则都在法的概念的范围内。我们的共同点是什么？就是都同意不同的社会规范在实践中都起着作用，不同的社会力量在整个的法律运行的过程中都不可忽视，但这并不意味着要把所有的东西都混在一起。马考利的理论给我们很大的启发，也就是考虑法律问题时，不仅仅要考虑国家的作用，其他社会团体、社会力量对这个过程所起的作用都要考虑。但是在分析的意义上，正式法律渊源的确定还是重要的。比如，现在我们经常说“党规党法”，也叫法，虽然这些规范在法律实践的过程中影响很大，但是它毕竟有别于国家制定的法律规范。如果把那些东西都看作法律渊源的话，比如，法院直接依据党规党法来判决，那就麻烦了。▌八、批判法律研究运动美国的批判法律研究运动，可以追溯到上世纪70年代，到了80年代初中期则处于比较兴盛的一个阶段，它的兴起最直接的目的，就是要挑战西方的法律传统，特别是美国的法律传统。当年，我之所以对这个问题有兴趣，也就在这里。当时，对这个问题感兴趣的中国学者不少，包括信春鹰、吴玉章、王晨光等，都写过这方面的文章。尤其是那时候中国正处在改革开放的初期，大家所向往的对象恰恰是西方的、美国的那套法律传统，现在美国这些大牌教授要批判这个传统，自然就引起我们很大的兴趣，背景就是这样。2015年，朱景文与王晨光教授访问挪威奥斯路大学时留影。有趣的地方在于，这个运动恰恰是来自哈佛、耶鲁、斯坦福、威斯康星，这些美国最前沿高校的一流学者发起的，他们是处于中心的人物。整体来看，美国的学界，绝不是大家都一个声音，从来都有各种不同的流派。在当时，所谓批判的或者左翼的学者，在美国法学院当中基本可以占到一半，而传统的自由派学者占另一半，这个基本的占比，是美国学者直接告诉我的。后来，由于各种原因，这个运动慢慢地衰落了。但是，衰落不是说这个学派所主张的那些理论不行了，它实际上转化成了其他的一些流派，比如说女权主义，这种理论所针对的是男性中心主义。还有少数族裔、同性恋等等这些在社会上被歧视的那些人，他们认为，这个社会的法律是为多数族裔、为社会上占统治地位的族裔服务的。总之，在当时美国的最高学府，恰恰就存在这么一批人，这里边除了有猎奇的成分之外，确实在某种程度上也反映了社会的不平等。之所以我们容易接受，也是因为这种主张是和马克思主义的传统相关联的。朱景文主编的《对西方法律传统的挑战——美国批判法律研究运动》，初版由中国检察出版社于1996年出版。图为书籍封面。（供图/立法研究院）批判法律研究讲批判性，马克思主义也讲批判性，差别在于，马克思主义的基本立场就是经济基础和上层建筑，这是它对社会的一个最基本的分析框架。法律制度、意识形态是由经济基础决定的，归根结底，要随着经济基础的变迁而变迁。批判法律研究运动的批判和解构，则不是从这个角度开展的，而是基于“女性-男性”“少数族裔-多数族裔”这些角度展开批判，这也是一种社会结构，但是这种社会结构不是从经济基础与上层建筑的二分来的，而是有自己的二分法作为分析基础，他们认为整个社会的基础是这个二元对立，要变革的也是这个二元对立，只有把这个东西打碎了，整个社会结构才能发生彻底的变化。解决性别歧视问题、解决种族歧视问题，是他们最根本的目标。当然，这样的理论与马克思主义也是相通的，在马克思主义理论中，妇女问题、民族问题，同样也是非常重要的问题。但是，你要怎么分析妇女问题？怎么分析种族、民族问题？要从社会的经济基础与上层建筑这个最基本的矛盾谈起。所以，不同理论有不同看法。为什么在某种意义上，西方社会学理论把它们都归成“冲突论”，原因也在这里，只不过有的是阶级冲突，有的是种族冲突，有的是性别冲突，但都叫做冲突论。当时，相当多的中国学者，在去美国之前都是把美国、把西方那套理论作为主流理论，以为这就是中国的未来。结果去了一看，就发现，这个社会怎么了？提出怀疑、提出挑战的，恰恰是他们自己。这些理论从思想、方法上来讲，确实给了我们很多启发。学界像我这么大年龄的相当多的一批人，都受到了这些内容的影响。也正因为如此，起码能够比较辩证地看待西方社会，反过来也能辩证地看待中国社会。▌九、“根据宪法，制定本法”宪法学者提出的“部门法是宪法的具体化”的观点，主要是认为，在法律体系的各个部门中，宪法是“老大”。有的民法学者则认为，最多只能说宪法是公法的老大，私法的老大是民法，但我觉得，这样的提法，很不适宜。“根据宪法，制定本法”，至少在我国民法典的文本中，也是这么说的。如果你不以宪法为根据的话，就麻烦了。不管一部法律调整的是什么样的社会关系，总是有一个总的章程。毛泽东那时候说，这个总的章程，就是宪法。我们国家的传统如此，西方的传统同样是如此。即使你认为，法律中没有多少内容是依据宪法制定的，但这样表达，不策略，也就是大家都承认自己是根据宪法制定的，而民法却要游离于它之外。2023年11月11至12日，中国法学会立法学研究会2023年学术年会在天津召开。前排左五为原中共中央政治局委员、中国法学会时任会长王晨，左七为中国法学会副会长、立法学研究会会长许安标，左二为朱景文。那么，是不是一切法律都要载明“根据宪法，制定本法”，在法律当中专门做出这样一条规定？从法理上讲，这就涉及宪法与“配套法律、法规”的关系问题。在整个中国特色社会主义法律体系中，就法律渊源而言，由宪法、法律、行政法规、地方性法规等组成。宪法在我国法律体系中具有至高无上的地位，但宪法不可能调整社会关系的方方面面，它的原则规定需要由法律具体化；同理，法律的原则规定也需要由行政法规和地方性法规具体化。从我国现行法的实际情况来看，在宪法、法律中规定需要制定法律、法规的情况大致有两种：第一，宪法、法律要求具体内容由国家规定或由法律规定，但是没有指出国家的什么机构或什么具体法律规定。比如，《宪法》第59条“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。”又如《香港特别行政区基本法》第83条“香港特别行政区各级法院的组织和职权由法律规定。”《法官法》第36条“法官的工资制度和工资标淮，根据审判工作特点，由国家规定。”第二，宪法、法律具体要求由什么国家机关或什么法律规定。在我国的宪法、法律中，存在着为数众多的具体委任性条款，与之相对应的配套实施规定，主要是由全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其所属各部门、中央军事委员会及人民解放军有关部门、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会所制定的规范性文件。从这个角度看，在法律、法规中，有些内容是属于实施性的配套法律、法规，它们是根据宪法、法律的要求制定的。此外，有些法律、法规则属于有立法权的主体自主创制的，或者是基于授权先行制定的。除了第一种配套法律、法规外，似乎没必要都冠上“根据宪法，制定本法”。换句话说，这也只是一个形式的问题，法律法规事实上是不是贯彻了宪法精神，也不会因为有无这句话就怎么样。即使不可能要求地方政府规章都写上“根据宪法，制定本规章”，但是在法律渊源上，它也必然以宪法作为根据。法律体系本身是一个整体，在这个体系中，最高的就是宪法，至于什么时候要写这句话，需要看立法的性质。宪法里直接写明要制定配套性法律、法规的，才有必要写。提到这个“配套法律、法规”的立法技术，还有一个问题需要强调。长期以来，特别是在形成法律体系的基本框架的阶段，我们把精力主要集中在全国人大的立法领域，这也是完全必要的。但是，由于对宪法、法律与行政法规、地方法规、自治条例、单行条例的链接缺乏应有的重视，从而使配套法规成为完善中国特色社会主义法律体系的一个薄弱环节。其实，就像没有法律，很多宪法的原则规定得不到落实一样，在许多领域，只有法律的规定也是不行的，缺乏配套法规，全国人大及其常委会的立法同样不可能得到落实。为此，应该双管齐下，一方面，在全国人大的层次清理现有的法规，对配套法规要心中有数，哪些宪法、法律的规定落实了，哪些规定没有落实，没有配套的法律或者行政法规和地方法规；另一方面，在国务院和地方国家机关层次，也应该清理一下行政法规和地方性法规，结合宪法、法律看自己制定了哪些配套法规，还有哪些没有制定，这样配套法律、法规的机制才可能完善。▌十、立法权的回归根据我国现行宪法的规定，全国人大有权制定基本法律，全国人大常委会有权制定基本法律之外的其他法律，这种现象不说中国仅有，但至少中国是很特殊的。在实际操作层面，全国人大每年召开一次会议，会期十天左右，而全国人大常委会每两个月召开一次会议。全国人大代表将近3000人，包括不同界别，由于会期和议程等缘故，代表很难充分发表意见，难以想象一项需要几次审议才可能通过的法案，拿到大会上审议，要经过几次人大会议，一拖可能就是好几年；而全国人大常委会委员有170多名，参政议政能力较强，委员素质相对较高，召集起来相对容易，讨论也比较充分，需要几次审议通过的法案，拿到常委会相对易于操作。基于这样的理由，我们可以观察到，全国人大制定的法律所占比例越来越少，全国人大常委会的立法数量日益增多。但是，如果仅从便利性的角度来看问题的话，民主原则又应该处在什么样的地位？如果要追求便利，我们党的系统有中央委员会，有政治局，有政治局常委七人，还有总书记。那么，凡事都由常委会、总书记直接拍板，不是更便利？所以，一个理，在这里通，在那里也得通。我觉得拿便利这个理由作为设置常委会和主张主要由常委会立法的根据，可能有问题。终归还是要回到“民主立法”，也就是由全国人大代表真正履行立法的职能。2015年3月，法治蓝皮书发布暨有关研讨会后，朱景文接受记者访问。当然，这不是说，人大代表这套系统目前就完全没问题，有许多问题，包括如果不设置常委会，那人大会议怎么举行？是不是要像有的国家那样，每年设置一两个月的休会期，剩下时间经常开会？代表数量是不是也需要下降？代表性是不是也要增强？等等，这都是思路。但是，这始终是我们中国政治体制改革在立法方面的重要任务。我曾经说，这叫做立法权回归，回归到人大代表。这是问题的根本所在。我觉得，现在中央可能也觉察到了这个问题，比如全国人大常委会立法的时候，人大代表列席，否则大部分立法都是全国人大常委会通过的，人大代表不是形同虚设吗？包括现在采取的基层立法联系点、加强立法听证等一系列举措，都是在现有制度不变的情况，来做这项工作，这种状态可能还得延续一段时间。但是在根子上，你得看到问题所在。也就是，根本上还得走民主立法这条道。除了将立法权收回到人大代表，还必须扩大立法中的公众参与。应该指出，在制定政策时广泛征求群众意见，“从群众中来，到群众中去”，一直是中国共产党的基本工作方法。新中国成立后，中国共产党又把在革命战争年代形成的群众路线贯彻到立法工作中，形成了与社会主义原则并列的民主原则。现行宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”从理论上说，人民当然拥有立法权，而这种权力是通过人民代表大会实现的。但人民代表大会是代表人民行使这项权力的，它的来源是人民。公众广泛参与立法，对一个人民当家做主的国家，是再自然不过的事。20世纪70年代末以来，随着“文化大革命”的结束和改革开放政策的实行，中国立法一个明显的趋势是向着专业化和正规化的方向发展。中国立法越来越重视法律专家的作用。在制定宪法、刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、公司法等一系列法律时，都聘请了由法学家、法律家等组成的起草小组，从而使中国立法越来越多地带有“法学家法”的色彩。另外，按照中国现行法律规定，有权向全国人民代表大会提出法律案的机关包括全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家专门机关，从实际情况看，处于行政领导第一线的国务院，由于了解实际情况，承担大部分立法草案的起草工作，其他机关或个人，可参与起草法律草案，但没有立法提案权，立法严格依据立法程序，从而使中国立法越来越多地带有“官僚法”的特点。在中国立法向着专业化和正规化发展的同时，普通百姓如何参与立法，立法如何反映广大人民群众的利益，己经成为摆在我们面前的一个重要问题。▌十一、票决民主与协商民主长期以来，中国有一套土生土长的权力运作路径，就是“协商”，协商之后，再拍板决策，我们一般称之为“协商民主”。在立法中，协商也相当普遍，而且在某种意义上比“票决民主”要好。比如，在票决民主中，通过51%比49%的比例赢得了选举，或者通过了法律，一定就好吗？这样通过的法律，执行起来往往很麻烦，因为至少一半人都不同意。所以，协商在这方面是有好处的。但是协商有时候也有弊端，比如，在一些问题上，协商可能很难达到所谓一致，成本可能相对来讲要更大一些。有的问题容易协商，有的问题涉及根本利益，就不容易协商。有的时候，有的人的问题愿意表达出来，有的人则根本不愿意说，我就是不同意，你问我理由，我也不说，很难协商。这个时候就容易久拖不决。因此，在协商的问题上，可能还是得就事论事，具体看什么问题。有时候，票决可能更简单，而且大致也能够看得出来，大多数人都同意了，那就直接采取票决的方式。根据我的了解，全国人大常委会通过立法、通过决定的时候，如果了解到有相当大的比例不同意，是不会付诸表决的。也就是说，事先了解到绝大多数同意了，才付诸表决。总之，协商民主和票决民主本身各有利弊，完全可以相结合起来。我们所理解的法治的办法，往往是非黑即白的，权利、义务、责任要分得清清楚楚，这种情况只是在理想状态下存在，而在实际操作过程中，很多东西都是结合在一起的。我们从书斋里来的学者，往往只知所谓法治的方法，而对那些实际操作层面的东西不理解。我们的教科书当中讲到这部分的时候，往往也是只讲程序方面的问题，而对实际操作，比如这些矛盾具体是怎么化解的，这类问题我们了解的很少。所以，现在主张法学研究者、法学教师应该到实际部门去，这个结合是非常必要的。▌十二、法治与改革：坚持“两点论”朱景文在学术会议上发言。 法治与改革的关系，始终是个矛盾，不能说现在就解决了。改革的立足点就是改革现行的体制，而现行的体制是以法律为基础的，实际上改革在某种意义上就是“变法”。但是，如果改革不遵循现行的体制，不遵循法治的要求的话，很可能造成的结果就是“乱来”，于法无据。所以，如何在最大程度上使改革于法有据，同时又使改革本身能够发展？你从理论上讲得天花乱坠，这个矛盾，始终都在，因为要改的，恰恰就是这个体制。只不过是在改革过程当中如何把痛苦减少到最小，实现利益的最大化。所谓的“渐进性改革”就是这样，你要是一下推倒重来，不顾后果，不顾所谓受益人多少、受害人多少这样的计算的话，非得乱了不可。所以，还是要渐进性改革，法治要在改革的过程中一步一步完善。因此，在这个问题上，要坚持两点论。我曾经在一篇文章中指出，坚持两点论，尽量把问题想得更周全些，减少片面性，是老一辈法理学家经过多年的磨练所悟出的，是我们的传统。两点论就是说，不要走极端，事前事后都要想想，这么做那么做都要考虑。有的时候图嘴快，图能够达到即时的效果，能够吸引人，但是时间长了是不行的。我想，法理学的发展如此，立法学的发展同样是如此。尤其是越接近实际部门，更不能够提过激的口号：只能这样，不能那样。2017年，朱景文与史彤彪教授（左一）、冯玉军教授（右一）看望孙国华教授（右二）。  2018年，朱景文（左二）与人大法理学教研究室支部老师一起看望吕世伦教授（左三）。 “企业家原罪”的问题，也是与法治与改革的关系问题直接相关的，只不过在民营经济发展过程中凸显出来，这也反映出在法治与改革的问题上，改革初期采用的是一点论。当时好像就是要突破，没有突破就不可能改革，从中央开始，主流的基调就是改革。比如，在改革开放初期，按照1978年宪法和当时的有关规定，投机倒把是绝对不允许的，但这恰恰又是商品经济必然的流通过程。于是，胡耀邦当时就讲，这些人不是投机倒把，他们是搞活经济，搞活流通。他说要不突破这个，你怎么建立商品经济？这才有了后来的“企业家原罪”问题。现在，回过头来看这个问题，这帮改革开放初期的弄潮儿，走在第一线的人，很多都因为这样或者那样的原因，锒铛入狱，这就是现实。当时过于强调改革的一面，对社会根基性、制度性的东西，想突破就突破，而且忽略了新体制和旧体制之间的联系。一个成熟的改革家，他不但要知道改革的目标，还要知道新制度和旧制度之间的联系。如果你只知道改革的目标，而看不到其中的联系的话，就会出问题。彻底推翻，打倒重来？任何一个制度都不是这样运作的。不要说改革开放的前提是基本社会制度不变，即使是新中国成立，从国民党到共产党执政这个时期，也有很多需要联系起来的一面，在国民党监狱中既有反对国民党独裁的共产党人，也有杀人犯、抢劫犯、强奸犯这些在任何社会都有的罪犯，你若只孤立地看其中一面，是绝对不行的。所以，这个时代造就了一些人，但是由于政策上这样或者那样的偏差，这个时代也毁了一些人。如果不是一个人、两个人，而是一批人的话，这就是社会问题，很值得我们思考。今天我们说改革开放的代价的时候，这方面的代价，确实得好好想想、好好总结。所以，怎么处理好法治和改革的关系，可能在新旧社会体制转变的过程中，新制度和旧制度衔接的过程中，是一个非常重要的问题。处理不好的话，说起来好像是改革损失了点什么，或者法治损失了点什么，不是这样的，损失的是一代人。什么事都想着一蹴而就，是不可能的。能稳妥，尽量稳妥。2025年10月17日，朱景文教授接受立法研究院访谈后，在中国人民大学法学院与访谈人阮汨君（右一）、赵健旭（左一）合影。（供图/立法研究院）

立法名家访谈｜甘藏春：让守法者看不到政府，让违法者寸步难行原创 立法研究院 浙江暨浙江大学立法研究院 2025年11月5日 08:00 浙江立法是依法治国的前提和基础。在推进全面依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问揭示了立法自身的复杂性，也表明了立法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学科发展与立法人才培养造成了困难，课堂要么成为琐碎技术知识的布道场，过分强调立法实践使理论问题被排斥，要么只能在概念和词藻中自说自话，无法呈现出真实的运作逻辑。立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”（名家讲坛实录往期目录）“立法专题沙龙”等品牌活动，邀请国内各领域专家学者探讨立法的重要问题与前沿问题。我们深刻意识到，无论是立法学研究，抑或立法人才培养，都不能固步自封于象牙塔之内，亦不能停留在抽象的法条之上，还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处，唯有如此，才能真正接续未来。为此，我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上，并策划了“立法名家访谈”系列（名家访谈往期目录）。本期受访者为甘藏春，1958年生，湖北蕲春人。1974年高中毕业后回乡务农，1977年到湖北省蕲春县麻纺织厂当工人，1978年起在湖北财经学院法律系学习，获法学学士学位，1982年考取北京大学法律系宪法专业研究生，获法学硕士学位，1984年在北京大学法律系留校任教，任讲师。1989年后先后任国家经济体制改革委员会副处长、处长，湖北省宜昌市市长助理（挂职），国家土地管理局政策法规与监督检察司副司长、司长，国土资源部政策法规司司长，新疆伊犁哈萨克自治州党委常委、副州长、州政府党组副书记（挂职），国土资源部党组成员、国家土地副总督察（专职），国务院法制办副主任，司法部党组成员，中国法学会副会长。长期从事法理学、宪法学、行政法学、土地法学研究。策划｜阮汨君受访｜甘藏春访谈｜阮汨君 赵健旭责编｜阮汨君 赵健旭出品 | 浙江立法研究院、浙江大学立法研究院 目次 一、茫然中迈入法学之门（一）在车间接到录取通知（二）到北大研习宪法二、在实践中感知法律（一）公有制如何发展市场经济？（二）切身感受民族区域自治制度（三）按照中央的规定寻找工作空间（四）平生第一次“外行指挥内行”三、立法的五要素（一）问题（二）思路（三）措施（四）价值（五）程序 从饱尝“失学”之痛到在学界崭露头角，再到躬身入局，在这条充满未知的道路上，甘藏春部长体味了个人命运的无常、自然力量的诡谲、历史叙事的无情与时代裹挟的无奈。访谈过程中，他对每一个问题的回应，仿佛都有意识地保持知识的干燥与系统，这背后或许隐藏着一种潜意识：尽管我们永远可以捡起任何一块碎片去诘问整体，但要大厦不倾，便始终需要某种体系性的支撑。他的目光不断往返于中心与边缘、本土与西方、理想与现实、历史与当下，他谨慎地选择表达，在高度语境化的理解中，传递出追求真理的素志；在观念的参差错落中，亦无惧结论面临的挑战。他深知制度设计者向来偏爱理性建构，却更理解法律的理性源自实践。他亦知晓法律所承载的变革性力量，因而时常警醒，那些容易被变革湮没的承受者同样值得被看见。他从不怀疑，一个好的社会离不开道德与良知，却更明白，法律制度的安排必须直面人性。在他身上，时时流露出某种未因时间减损的激情，这种激情经由专业的包裹显得格外克制，又因实践的拷问显得分外清醒。谈及当年走出象牙塔的那次抉择，他直言还是想做些能够改变社会的事情。大抵对于那个年代成长起来的知识分子而言，这既是对心灵的拯救，更是一种责无旁贷。2025年9月5日下午，我们如约来到甘藏春部长的办公室，以下是甘部长的口述：2025年9月，甘藏春部长在办公桌前为访谈人签赠专著《土地正义：从传统土地法到现代土地法》和Why China Chose the Rule of Law。（摄影/赵健旭）▌一、茫然中迈入法学之门我走进法学领域，不是自觉选择，而是被动地接受。我是1963年下半年上学的，当时不满5岁。上学的原因不是父母亲的有意安排，而是缘于偶然。有一天，我突然发现，村里和我一起玩耍的小伙伴都不见了，一打听得知，他们都上学去了，因为他们都比我大2-3岁，我顿时感到没有伙伴了，很孤独。我自己一个人跑到小学，对老师说：“老师，我也要上学。”由于年龄太小，学校和我的父母亲商量：先跟班学习，不给学籍，试试看能否跟得上？半年后，发现我不仅能跟得上，学习成绩还很好，才给我办了入学手续。当时家里人都在想，我将来戴着红领巾上大学，怎么照顾自己的问题。但是文革发生后，一切愿望都变成了不可能。童年时期的甘藏春，1961年摄于家乡湖北。（除特殊说明，本文均由甘藏春供图）1963年，上小学时的甘藏春。1974年，高中毕业后，16岁的甘藏春回乡当知青。▌（一）在车间接到录取通知和很多同代人一样，1974年高中毕业之后，我就回乡当了农民，1977年进了工厂，下半年赶上国家恢复高考，我才考上了大学。所以，我是参加工作之后考的大学。那时候，我其实也有一种“失学”的痛苦。文革期间上大学，不讲成绩，而是靠推荐。当时，我对自己这辈子上大学基本已经死心了。突然，中央说要恢复高考，我就是这样上的大学。当时，我是在工厂车间里接到的录取通知书，我擦去满手的油污，拿着录取通知书一口气跑到当时住院的父亲的病床前，说“考上了！”的确有点“范进中举”的感觉。我考上的是湖北财经学院法律系，也就是今天的中南财经政法大学。那时候，我对法学专业学什么，将来干什么都一无所知。坐上小火轮（一种小型轮船）去大学报到的途中，我身边有一位旅客，他是一个工厂的采购员，得知我上大学学法律，脱口而出：“学法律好，是研究人权的。”这就是我最早受到的法学专业启蒙。湖北财经学院1977级招生的时候，全国只有三所大学有法律系，一个是北京大学，一个是吉林大学，再一个就是湖北财经学院。湖北财经学院在解放前叫中原大学，是一所革命的大学。1948年6月，以邓小平同志为第一书记的中共中原局决定并报经中共中央批准筹建中原大学，由第二书记陈毅同志担任中原大学筹备委员会主任。1948年8月，中原军区司令员刘伯承同志在河南宝丰正式宣布中原大学成立，任命范文澜同志为校长。图为1948年11月中原大学举行首次毕业典礼，第一、二大队毕业同学合影。（图源/中南财经政法大学）1953年，在全国高等院校调整中，中原大学被撤销。以中原大学的财经学院为主体，合并了中山大学、武汉大学等一批高等院校的财经学科，组建了中南财经学院。同时，以中原大学的政法学院为主体，合并了湖南大学、中山大学、广西大学的政治系和法律系，组建了中南政法学院。1958年，湖北省接收了教育部和司法部移交的中南财经学院和中南政法学院，并将两校与中南政法干校、武汉大学法律系合并组建了湖北大学。文化大革命期间，湖北大学被撤销，缩编为湖北财经专科学校。文革后，学校更名为湖北财经学院，恢复了四年制本科教育和研究生教育，是我们国家在文革以后最早恢复本科生、研究生招生的高校之一。当时，法律系第一批招收了40多名学生，后来为了尽可能多地培养人才，学校又决定扩大招生。根据学校招生政策，凡是在武汉居住的、有条件的、成绩达标的学生，也被补招了进来，他们比我们晚入学一个多月。我上大学的时候，法律系的教学还是老传统，跟“公检法”的关系更为密切，没有经济法的概念。当时，我们学了一学期的公安业务，还要学习刑事摄影、法医、痕迹鉴定这样的课程，现在一般的法律系都不会开设这些课程了。湖北财经学院在80年代中后期，又分成了中南政法学院和中南财经大学。后来，这两所院校合并，组建成了现在的中南财经政法大学。1980年，甘藏春（右二）读大学时期，在学生运动会上当田径裁判，与同学们合影。▌（二）到北大研习宪法1981年，大学四年级的时候，我也面临着人生的选择。那时候，也是年轻气盛，就决定考北大法律系宪法专业研究生。这在当时还是有一点挑战的。那个时候跟现在不一样，信息很闭塞，北大和其他学校来往不多，教材也都不一样。但是北大当时有一个很开明的政策，就是本校学生和外校学生考北大研究生，同等条件下优先录取外校学生。所以，我就被招进来了，跟肖蔚云老师做宪法学研究生。2024年9月29日，“纪念肖蔚云教授百年诞辰学术座谈会”在北京大学法学院举行，图为甘藏春在座谈会上发言。左一为十二届全国人民代表大会法律委员会主任委员乔晓阳同志。（图源/北京大学法学院）我正好是1982年入学，肖老师当时一直在参加修改宪法的工作。那时候，肖老师只有我一个研究生，他非常认真，每周到宪法教研室，给我上专题课，内容就是82年宪法修改的情况。他一个人讲，我一个人听，气氛很严肃。专题课结束后，也有考试。这门宪法专题课后来成为肖老师指导研究生的必修课程，每年的研究生都有这个课程。肖老师讲课的记录稿由84级研究生郑毅师弟整理，最后就形成了肖老师的《我国现行宪法的诞生》这本书。我也算是见证了这本书最初的诞生。《我国现行宪法的诞生》由宪法学家肖蔚云撰写，1986年北京大学出版社初版，2024年重排出版以纪念肖蔚云先生百年诞辰。肖蔚云作为1982年宪法的主要起草人之一，基于参与修宪委员会秘书处工作的经历，系统记录了现行宪法的制定背景、起草原则及条文形成过程。图为1986年版书籍封面。（供图/立法研究院）这本书是了解八二宪法最好的资料，可惜有些内容没有写出来。当时在课堂上讨论的时候，包括宪法修改时领导人是怎么表态的，神态是怎么样的，肖老师都会谈及。比如，当年对土地问题开展讨论时，很多人都主张写上中华人民共和国的全部土地属于国家所有。按照当时的认知水平，通过这一条其实阻力不大，因为那时候刚刚出现了“征地难”的问题，所以大家都很赞成。肖老师告诉我，宪法修改委员会反复考虑，觉得八亿农民的土地不能说没有就没有了，并且直接宣布土地全部归国家所有也没有多大的意义。所以，就切了一刀，城市土地国家所有，农村土地集体所有，可见是慎重决策的。在研究生阶段，我还与马振明、罗豪才老师合作撰写了一篇文章《论宪法的稳定与实施》，于1983年发表在中国法学会编写的《宪法论文选》中。1984年7月，我提前半年研究生毕业，留在北大教宪法。其实，读研究生的时候，几乎不会写论文，甚至连题目都定不了。但是，当你把一门课程讲完，你就会知道哪些问题是值得研究的。这一时期，我写了一些文章。比如，肖老师在参加香港基本法立法工作期间，申请了一个教育部的课题“一国两制与香港基本法律制度”，这个课题成果后来在北大出版社出版，我当时负责撰写“香港特别行政区的法律地位”这一章节。最近，我还重读了这本书，觉得当时写的内容还没过时，还是站得住脚的。《一国两制与香港基本法律制度》是肖蔚云教授主编的作品，1990年由北京大学出版社出版。图为书籍封面和信息页。（供图/立法研究院）此外，还有几篇在北大工作期间发表的宪法领域的文章，我认为也是有意义的。一篇是《论宪法对国家财政活动的宏观控制》，收录在1986年鹭江出版社出版的《中国社会主义法制建设的理论与实践》论文集中。当年国家教委组织了一次研讨会，这次会议不按资历确定发言人，而是让大家先提交论文，经过评选后决定谁来参加，这篇我和吴撷英老师合作的文章就是提交给那次会议的论文。1986年10月，中国社会主义法制建设的理论与实践学术研讨会在江苏省吴县举行。研讨会是由我国四位法学家（武汉大学韩德培教授、北京大学张国华教授、中国人民大学高铭暄教授、中国政法大学江平教授）受国家教委委托，联名倡议，在司法部的支持下，由十六所高等法律院系联合发起召开的。被誉为法学界的“奥林匹克”式的盛会。图为1986年会议成果论文集的封面。（供图/立法研究院）另外，我当时还在《西北政法学院学报》发表了《论宪法解释》，在《北京大学学报》发表了《我国社会主义精神文明建设中的宪法问题——对我国宪法中精神文明规范的宪法学考察》《我国宪法在改革中的适用》，在《法学研究》发表了《怎样保证改革的合法性——从依靠政策改革到依法改革》等文章。所以，今天在讨论“改革与法治”的关系问题时，我的体会也比较深刻。在北大任教期间，我与浙江其实还有一个渊源。宁波大学创建时，法律系是由北大支援的。1987年，宁波大学法律系第一学期的宪法课，就是我去上的。这段宪法学的研究和教学经历对我后来从事法制工作有非常大的帮助，最重要的是让我对国家的政治架构有了比较清晰的认识。我经常说，我们管“立法”，要把住宪法、组织法，把住法律条文之间不冲突，剩下的就是要尊重实践。立法是实践的产物。现在，法学界有一些研究讨论宪法和民法的关系问题，认为民法并不依据宪法制定。这个观点，从西方法学理论看可能是对的，西方人把宪法作为公法、政治法，而民法是私法，强调私人自治。但是，中国的宪法是国家的根本法，这就和西方有所不同，在宪法问题上，我们国家没有公法和私法这种界限，宪法是一切法律的最高依据，这是一个不同的宪制基础。从宪法关于国家政治架构的安排来看，1982年修改宪法的时候，很多学者呼吁建立一个类似宪法委员会、宪法法院的机构，但是最后决定，宪法的力量在于人民，还是要把国家权力集中到人民代表大会，全国人民代表大会是最高国家权力机关。按照1954年刘少奇同志做的《关于中华人民共和国宪法草案报告》，人民代表大会能够决定一切问题。根据这样的安排，假如国务院违反了宪法，全国人大常委会可以纠正；全国人大常委会违反了宪法，全国人民代表大会可以纠正。那有人就会说，全国人民代表大会违反了宪法怎么办？其实，任何体制，永远都有这样一个问题。最高国家权力机关违反宪法，那就不是一个法律问题，而是一个很严重的政治问题。我们现在最大的问题，可能还不在于现行宪法自身的设计。根据宪法规定，全国人民代表大会有监督宪法实施的职责，全国人大常委会有解释宪法、监督宪法实施的职责，地方各级人民代表大会也都有保证宪法在本行政区域内实施的职责。宪法总纲规定了，国家一切权力属于人民。与这样的宪制设计相比，美国最高法院九个大法官违宪的概率反而可能更高。所以，我觉得，原则上1982年宪法的规定是没有问题的。我们现在要研究的问题是，通过什么机制来实现宪法的体制安排。我琢磨了很多年，任何法学学科，实际上就是要解决两个问题，一是法律应该是什么样的？二是法律实际上是什么样的？两者结合起来，也就是任何一门法学学科所要解决的问题。在德国，法教义学是在完成了整个国家法制建构的背景下发挥作用的。中国现在还处在一个法治建设的进程当中，如何根据现行宪法的体制安排，进一步在制度层面完善宪法规定的具体实施机制，是需要思考的问题。▌二、在实践中感知法律▌（一）公有制如何发展市场经济？1989年，我调到国家体改委工作。一方面，体改委有需要，希望有个学法律的过去。当时，试点司要研究中央和地方的关系，我的硕士论文研究的就是中央和地方的关系。另一方面，我也想做一些能够直接影响社会的工作。那时候，人事制度没有门槛，是直通车，于是我就调了过去。到国家体改委不久，我就被派到联邦德国培训。按照德国的教学模式，我比较系统地学习了“社会市场经济体制”的有关内容。在体改委经历的大事情是什么呢？就是1992年小平同志视察南方的谈话。谈话之后，时任总书记江泽民同志给时任体改委主任陈锦华同志打电话，说要研究改革的目标。我们知道，中国的改革是十一届三中全会定的，但是改革朝哪个方向走，争论很大。最初是“计划经济为主，市场调节为辅”，后来是“计划和市场调节相结合”，到了十三大，改为“有计划的商品经济”。什么叫有计划的商品经济？就是“政府引导市场，市场引导企业”这样一套机制。之后政策上又出现了反复。小平同志视察南方后，国家体改委经过组织研究，向中央建议，把改革的目标定为“社会主义市场经济体制”。中央采纳了体改委的建议，十四大正式提出了建立社会主义市场经济体制的目标。这时候，撒切尔夫人等西方政要就有了一个评价：市场经济很好，中国也走上了这一步，但是市场经济在中国却不可能实现。为什么？因为市场经济要求产权主体是多元的。我们知道，交易意味着权利的转移，只有多元化的产权主体才可能发生交易，才能出现买卖。那么，在公有制的基础上，市场经济怎么建立？这个问题是个真问题。那个时候，不是专家学者提出了解决方案，解决办法是中国人民在实践当中创造的。最早是将农村土地集体所有制发展成为家庭联产承包责任制，再后来又发展为土地承包经营权，这样就实现了农村土地所有权和承包经营权的分离。当时，宪法规定，城市土地归国家所有，国有土地不准买卖、不准出租。最早是深圳在建设特区时，没有钱，于是派团到香港考察，香港的人就说你怎么没有钱呢？地皮不就是钱吗？就这样，土地批租开始了。后来对此进行理论总结，将国有土地的所有权和使用权分离，所有权是国家的，使用权则可以流转、流通，也可以私人所有。1987年12月1日，深圳市政府在深圳会堂举行了新中国首次土地使用权的公开拍卖。拍卖标的是罗湖区东晓花园8588平方米住宅用地的50年使用权，起拍价200万元。经过20多轮竞价，深房公司以525万元竞得地块使用权。这一槌，开拓了城市建设资金的来源。（图源/网络）正是基于这样的制度安排，我们有时候也会面临一个很尴尬的问题，就是当我们和大陆法系的人讲中国的国有土地使用权时，往往得多说几句。中国的国有土地使用权要区分两种情况，一种情况是作为所有权权能的使用权，也就是占有、使用、收益和处分这四个权能中的一项。第二种情况则是作为物权的使用权，实际上就是用益物权。有一次，有位台湾的朋友问我，我讲了半天他也没听懂，后来我说就相当于你们的“地上权”，他就听明白了。当然，这是历史形成的。在后来的国有企业改革中，采用的是国家所有权和法人财产权相分离的办法，这也为公司制改革奠定了基础。在体改委经历的第二件事情就是1993年的宏观改革，包括分税制改革、金融体制改革、外汇管理改革、国有企业监管体制改革等内容。那时候，因为工作的关系，我有幸近距离地去感受这些决策的过程，见证了这些改革方案是如何形成的。当时是在北戴河，整个7月份每天都在讨论，会议讨论得很充分，各种意见都得到表达，并且有交锋。参加会议的有关部门的负责同志对事业负责的精神给我留下深刻的印象。当时主持会议的朱镕基副总理的决断力和对中国经济实际状况的熟悉程度令我内心十分感佩。体改委对我的培养，弥补了我作为一个法律人的致命缺陷，就是对经济不关心、不了解。在现代社会，如果不懂经济关系，能做法律研究吗？至少很多题目是做不下去的。另外，体改委的工作，也训练了我的方向感，就是一件事情应该朝哪个方向走的感觉，这种训练和一般的法学训练是截然不同的。1994年到1995年，我到湖北宜昌挂职，当了一年市长助理。刚从中央机关下去的时候，连办公会都不知道怎么开，只能在干中学。由于宜昌是三峡工程所在地，每年接待任务十分繁重。记得有一次吃完晚饭后，时任宜昌市长的罗清泉同志（后来担任湖北省委书记）让我陪他去检查第二天中央领导的考察路线。当时，坐在车上，按照接待方案的车速、停留地点、时间逐一检查，发现问题，及时解决。严谨细致的工作作风，使我深受教育。1995年从地方回来以后，我就调到了原国家土地管理局工作，担任政策法规与监督检察司的副司长，1997年4月当了司长。1998年国务院进行机构改革，成立了国土资源部，任命我为政策法规司司长。当时局党组交给我的任务是修改《土地管理法》，通过法律的修改，完成土地管理体制、机制的改革，中央定下的时间是一年，并为此冻结了非农建设占用地耕地审批1年。时间紧、任务重，我们5月份组建工作班子，8月份就向国务院提交了送审稿。之后，就配合原国务院法制局、全国人大法工委的审议工作。到1998年8月完成了修改任务，在这过程中，重大原则问题都是局党组直接协调、直接决策。当年8月29日，全国人大常委会通过了这部法律。通过这次修改，我对土地问题的复杂性有了深切的感受，从法理上说清楚中国土地制度的任务，是十分繁重的。▌（二）切身感受民族区域自治制度2001年，中组部抽调我到新疆伊犁哈萨克自治州工作了两年，那也是一个特殊的工作环境。我是学宪法的，在宪法课上也讲了很多民族区域自治制度的内容。真正的民族问题、宗教问题应该都属于宪法问题，在新疆工作期间我对此有切身的感受，这两年也是收获满满。一是推动霍尔果斯国际边境合作中心的建设，对高水平的制度型对外开放的重要性有了认识。到伊犁州后，州党委分工，我分管霍尔果斯口岸。霍尔果斯面对中亚五国，有5000多万人口的市场。但我到哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦去考察，在日用消费品市场上，中国的产品只有方便面。在和口岸管委会领导讨论中，我向州党委提出了“向西、向西、再向西”的建议。随后又与霍尔果斯口岸对面的哈萨克斯坦阿拉木图州第一副州长塔吉诺夫多次会晤，达成共同推进建设霍尔果斯边境自贸区的意向书。后来，霍尔果斯边境自贸区的建设成为了中哈两国元首会晤的议题，两年后就开启了建设。2006年，中国和哈萨克斯坦共同设立了中哈霍尔果斯国际边境合作中心，成为全球首个跨境自由贸易区，总面积5.6平方公里。现在已经发展成中国（新疆）自由贸易试验区霍尔果斯片区。甘藏春（前排右一）在伊犁工作期间，与哈萨克斯坦阿拉木图州第一副州长塔吉诺夫（前排左一）会晤。甘藏春（前排右一）与塔吉诺夫（前排左一）在伊犁河中哈交界处签署合作建设中哈霍尔果斯边境自贸区意向书。二是通过参与兵团和地方土地确权矛盾纠纷的处理，第一次感受到运用法治思维和法治方式处理矛盾的作用。由于历史的原因，兵团农四师与原伊犁地区的土地确权争议面积巨大，耕地场3万多亩，草场面积上百万亩。在调查研究后发现，形成矛盾的主要原因是“文件打架”。因此，在州党委常委会议上，我提出了处理纠纷的四项原则的建议：下级文件服从上级文件，单边文件服从双边文件，旧文件服从新文件，没有文件的尊重现实，照顾各自的发展需要。这四项原则得到了州党委的赞同，很快伊犁州与农四师解决了困扰多年的土地确权纠纷，现在回过头来看，这四项原则只不过是普通的法律常识，但是却发挥了重要作用。甘藏春（前排左一）在伊犁工作期间慰问兵团团场职工。三是通过参与天北新区的建设，对合作共赢的基础是合作各方的利益平衡，有了较深的感受。伊犁州的奎屯市与农七师共处一地，相比较而言，兵团的经济实力较强。由于体制的原因，兵团一直在农业领域，因为兴办工业、税收属于地方，所以积极性不高。当时，农七师的领导找到州党委，州党委指定我负责此项工作。我们一起研究，提出建设“天北兵地融合示范区”（简称“天北新区”）的设想，由农七师负责基础设施建设、负责招商引资，税收则跟地方分成，这个新区就是这么起来的。而且，建设新区还把各个团场的职工进城安置了。现在看来，这件事是符合方向的。通过在新疆伊犁的两年工作实践，我体会到法律人在地方工作中，是可以有作为的。学会运用法治思维和法治方式处理问题，是十分重要的。▌（三）按照中央的规定寻找工作空间2003年，我从新疆挂职结束后回到北京，彼时的国土资源部部长孙文盛同志，没有让我回到政策法规司，而是抽调出来集中研究土地管理改革的重大问题。2004年，中央提出土地政策参与宏观调控的任务，我们围绕这一课题进行了一系列的调研和论证。之后国务院领导同志作出批示，要求国土资源部迅即拿出从体制、机制解决严格土地管理的政策文件。由于距交卷时间只有100天左右，我们戏称“百日维新”，文盛同志却不赞成这个提法，他认为“百日维新”在历史上是失败的，我们是“百日改革”，应该是成功的。在国务院领导的直接领导下，我们如期完成了任务。国务院于2004年下发了28号文件，即《国务院关于严格土地管理的决定》，2006年，我们又起草出台了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，被称为31号文件。现在回头看，这两份文件和《土地管理法》一起构成了我国新时期土地管理的制度框架，是经得起历史检验的。28号文件还确立了建立国家土地督察制度的重大改革。在28号文件颁布后，我又集中精力研究国家土地督察制度的实施方案。2006年，国务院办公厅印发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》。当年8月，中央任命我为国家土地副总督察（专职）。2004年10月，国务院印发28号文件，明确提出“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。”2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部，国家土地督察机构发展为国家自然资源督察机构。图为2009年4月24日，时任国家土地副总督察的甘藏春在国家土地督察局印章颁发仪式上向国家土地督察上海局颁发印章。（图源/中华人民共和国自然资源部）新成立一个机构，干什么是一个问题。由于是新机构，工作开展起来就会涉及现有职能部门的职责，怎样按照中央的规定找出工作空间，就非常重要。经过近五年的探索，终于建立起来全新的工作领域和流程，的确是不容易的。国家土地督察制度最早是在1994年由原国家土地局提出的，1995年原国家土地局成立了体制改革研究小组，就这个问题进行了专门研究。之所以要建立这样一个制度，原因是什么？与其他的公民、法人违法不同，土地违法除了公民、法人违法之外，地方政府也可以违法。地方政府可能为了地方的经济发展规避中央规定，超越权限审批土地。所以，就必须建立一个能够管得住地方政府的机制。我们当时的国土部门，是没有权力管理地方政府的。如果要管，就必须有法律的授权，要有管理地方政府的机构，至于是不是要叫“土地督察”，当时不确定，但是必须有一个机构来解决这个问题。2004年，中央采纳了这个建议，要求建立国家土地督察制度，2006年就正式运作起来了。2019年，土地督察制度写入了《土地管理法》中。应该说，我是幸运的，全程参与了这项制度从研究、设计到实施。2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议在北京人民大会堂闭幕，会议表决通过了全国人大常委会关于修改土地管理法的决定。修改后的法律规定“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”图为会议现场。（图源/中国人大网）▌（四）平生第一次“外行指挥内行”2008年5月，我陪同全国政协副主席郑万通同志率领的考察团到四川考察，期间发生了汶川地震。震发当时，我从四川绵阳宾馆中跑出来，在从绵阳返回成都的途中，看到山河破碎、满目疮痍的景象，我第一次感受到大自然的破坏力是如此之大，内心的震撼难以形容。5月12日晚上，我接到国土资源部的通知，部党组决定留我在四川担任国土资源部抗震救灾前线指挥部总指挥。2008年，四川汶川地震发生后，甘藏春行走在被地震震开裂缝的路上。这是我平生干的第一次外行指挥内行的任务。我是学法律的，对于地球科学、卫星遥感、飞行空域等高科技并不了解，要我这个门外汉去指挥一场高科技战争，如何更好地完成这个任务，我当晚想了很久。我觉得，在突发事件的处理中，中央部门一定要相信地方、尊重地方，全力解决地方工作中遇到的困难。有了前一晚的思考，第二天上午十点，我在余震中主持召开了“前指”的第一次会议，会议通报了四川汶川地震的情况，并与地质专家们进行了讨论。汶川地震救灾期间，甘藏春与相关部分领导同志商讨关于堰塞湖的救灾方案。汶川地震救灾期间，甘藏春到现场了解灾情，指挥检查抗震救灾工作。在会上，我提了一个口号，“相信四川国土资源厅比我懂四川，比我爱四川。”基于此，我提出整个国土资源系统的抗震救灾工作，由时任四川国土资源厅厅长宋光齐同志负责，凡省厅能自行解决的问题就地解决，凡需要国土资源部支持的问题由我负责，所有在川部属单位，全部纳入四川省国土资源厅序列，由四川省国土资源厅统一指挥。防灾的重点是重要经济目标、军事目标和救灾部队的安全，尽可能减少人民群众生命财产的损失。明确了救灾指挥体制后，我和光齐同志并肩战斗共同协调解决了都江堰到汶川的卫片（卫星像片图，简称卫片，是人造地球卫星对地面地物进行摄影或扫描所获得的图象资料。）处理，唐家山堰塞湖的卫片以及飞机航测的划分和机场的放飞等问题。随后又启动了灾后重建政策的研究工作。这里面就有一条经验，既然是外行，就老老实实承认自己不懂，至于你们做不到的、行政上的事情，由我来负责。甘藏春于1995年到原国家土地局工作，2012年，由国家土地副总督察调任国务院法制办副主任，结束了近16年在土地管理系统的工作，见证并直接参与了这一时期我国的土地管理改革。他在1995年到2001年期间的部分文稿，于2001年由大地出版社以《体制·机制·法制》为名结集出版，在2001年到2011期间的部分文稿在2013年由新华出版社以《惕诺集》为名结集出版。《易经》有曰：“君子终日乾乾。夕惕若，厉，无咎。”图为两本文集的封面。（供图/立法研究院）▌三、立法的五要素2012年，我调到国务院法制办当副主任，后来，法制办在机构改革中并入了司法部。2018年，因为年龄原因，我在中国法学会任副会长，现在已经退了下来。在国务院法制办工作期间，除了立法工作之外，我还多次参与了中美战略经济对话和中美商贸联委会的工作。中美商贸联委会是两国政府在经贸领域最早建立的高层对话机制之一。图为2016年11月，甘藏春在美国首都华盛顿出席第27届中美商贸联委会。甘藏春在第27届中美商贸联委会上。甘藏春在参加第27届中美商贸联委会期间，与美国友人交谈。甘藏春在参加第27届中美商贸联委会期间，与美国友人交谈。现在回过头来看，对于立法工作者来说，有几点至关重要。一是立法的岗位是一个不断学习新知识，不断突破自己的岗位。每一项立法都是全新的领域，需要尽快掌握这个领域的知识，需要不断学习。立法工作者就像一个排球运动员，对方打过来一个球刚垫过去，还来不及伸懒腰，另外一个球又来了。二是要坚持人民利益至上的立场，立法不能只是为了完成任务，弄一些模棱两可的条款，部门都能接受，也很容易，但是用处不大。从人民的根本利益出发，出台一部高质量的法律，难度是很大的，是需要立法工作者的境界的。三是要学会运用唯物辩证法来思考问题。我们经常说“立法”要立“良法”，要想实现这一目标，法律制定的过程就很重要。有的法好看但是不管用，那究竟怎样制定一部比较好的法律？我觉得从我参与立法这些年的体会来说，至少有五个要素是要把握住的。▌（一）问题第一个要素就是要找寻真实问题。立法是为了解决问题的，但是问题究竟是什么？不下一番功夫，可能就不一定能找得到真问题。有时候，有的部门提出要解决的问题，可能就不是真问题。在找问题的时候，要搞清楚各种现象背后的本质问题是什么，这个过程就需要大量的调查和反复的研究，各方面的意见都要听取。等你发现，这个问题确实存在，是不是就要立法呢？这还要考虑第二个因素，就是这个问题是当前经济社会生活中的主要问题还是次要问题？我们国家的立法资源是有限的，可以大致算一下，一年才53周，国务院即便每周都立法，也立不了多少。到了人大，常委会两个月才立一次法，数量就更少了。所以，立法资源非常有限，要用有限的立法资源解决主要问题。比如，我们国家的《居住证暂行条例》是从2014年开始制定的，当时，有的部门就主张，这部法律要解决的就是流动人口的管理问题。也就是说，你到一个地方15天，如果不办证，政府就要处罚你，目的就是要加强对流动人口的管控。后来，经过反复调查研究发现，这些问题尽管存在，但是现行的各种法律基本上可以解决，只是法律执行的问题。更大的问题其实是进城务工的农民工各种权益得不到保障的问题，这才是主要问题。2023年11月19日，甘藏春在清华大学作“当代中国法治政府建设的理论逻辑与体系构建”主题讲座。（图源/清华大学）再比如，1998年修改《土地管理法》时，那时候房地产热，当时也有很多人、特别是土地管理系统内部的人提出，这部法律要重点解决房地产问题。但是，经过反复调查研究发现，房地产问题已经有《城市房地产管理法》的规定，另外，国务院第55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》也已经对国有土地使用权的出让、转让做了一套相对全面的规定。当时，最突出的问题其实是耕地保护问题。在工业化、城市化的进程中，出现了“占地高峰”的问题。所以，怎样遏制占用耕地，才是这部法律所要解决的主要问题。那么，如果一个问题真实存在，而且也是主要问题，还要研究什么问题呢？就是这个问题究竟是法律执行的问题，还是法制本身有缺陷，需要立法解决的问题？我们有时候，把立法看得很儿戏，不管已有的法律是不是执行得到位，出了问题动辄就说要立法。在中国，有一个比较流行的说法，当出现一个问题，总结时通常有三条：第一，认识不到位；第二，法制不健全；第三，机构不落实。所以要提高认识，修改法律，增加机构，加强执法力量，总是这一套。但是，我认为，在立法工作中，一定要把三个前提性的问题搞清楚，也就是真问题、主要问题，以及是立法问题还是执行问题？这是立法的第一个要素。▌（二）思路第二个要素就是要理顺立法思路。思路问题是立法工作最重要的环节。思路正确，立法就很顺当，并且执行也会很到位。思路不正确，只见树木不见森林，可能短期、小范围看，法律立得很好。但是，一实施，可能就有问题了，有时候甚至可能起反作用。举一个例子，有一座城市，为了创建卫生城市，制定了一部公共厕所管理办法，规定“公共厕所应当文明使用，禁止在便器外便溺”，尿在外面要罚款100元。这个法律本意是好的，但是实际能执行吗？首先你取证就得两个人吧，而且，还涉及到隐私权等问题。所以，老百姓把这部法律叫做“尿歪歪”。这就说明，在发现问题之后，我们还要研究立法的思路。2024年12月27日，中国农业大学中国土地政策与法律研究中心主办的“深化土地制度改革助推高质量发展圆桌论坛暨中国土地政策与法律研究中心成立十周年”在北京举行。图为甘藏春在论坛上发言。左一为十三届全国人民代表大会农业与农村委员会主任委员陈锡文同志。（图源/中国农业大学）这个思路根据什么来确定？第一，要根据党中央的决策路线来确定。比如，1998年修改《土地管理法》时，是怎么确定“保护耕地”的具体思路的？其实，在1996年，中央财经领导小组办公室就布置了由原国家土地管理局牵头的耕地保护调研课题。在调研的基础上，1997年5月18日，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出“对于土地管理特别是耕地保护这个事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题，党中央、国务院高度重视，经过多次研究认为，从我国国情出发，我国的土地管理特别是耕地保护措施必须是十分严格的，必须认真贯彻‘十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地’的基本国策，必须采取治本之策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。”那么，究竟怎么保护，就有一个思路的问题。完全依靠行政处罚来解决吗？后来，我们学习、借鉴了一些域外国家的做法，确定了以耕地保护为核心的用途管制制度。“用途管制”这个概念是上世纪90年代才进入中国的。过去，我们土地实行公有制，长期以来都是按所有制来管理土地。后来，我们到国外考察发现，很多地方无论是私有制还是公有制，都是根据用途进行土地管理。在此基础上，我们就确定了“用途管制”的立法思路。用途管制的龙头是“规划”而不是“行政处罚”。所以1998年修改的《土地管理法》尽管争议很大，到现在20多年，小改也很多，但基本上还是遵循这样的思路下来的。第二，要根据社会发展的方向来确定立法思路。我们现在实行的是社会主义市场经济体制，社会主义市场经济体制和计划经济体制的一个最大的区别就在于，经济活动的主体是多元的。在研究《国防交通法》的时候，当时也面临立法思路如何确定的问题。经过反复研究，最后确定了按照“军民融合”的思路来制定法律。什么叫军民融合？军民融合就是统筹协调所有的交通资源。在平时，所有的资源尽可能地投向经济建设的主战场；在战时，这些资源又能够迅速转变为战争、国防资源，投入到战争中。法律必须解决这个转换机制的问题，这是立法的焦点。把这个问题解决了，《国防交通法》就立住了。所以，我们研究了很久立法思路，最后与部队的同志达成了共识，大家都赞成“军民融合”的思路。后来一些搞国防交通的老同志拿到稿子，看着都掉眼泪，说这是我们期盼已久的，这样立法才真正解决了问题。所以，立法思路的问题很重要。第三，研究立法思路，还得看中国社会的发展阶段。比如，研究进城务工的农民权益保障问题，背后面临的到底是什么问题？我们中国的城市化，走的是一条不同于西方的发展道路，我们常常很自豪地说，我们用40年的时间走过了西方城市化200年的历程。是不是正确？正确。比如，你到美国、欧洲，多少年去一次，山还是那座山，路还是那条路。到美国首府华盛顿特区，马路咣当咣当响，没有钱修。我们国家则日新月异，你出去半年再回来，可能就已经发生很大变化了。重点是要研究中国这个变化的原因是什么？当然大背景是改革开放。但是，还有具体的原因：第一，我们有勤劳、勇敢、智慧、能吃苦的劳动人民，那时候劳动力资源也很充沛。第二，我们还有一个强有力的政府主导体制。第三，我们城市化走的是一条“离土不离乡”的道路。什么意思？农民进城，但是家里的那块承包地还是有保障的。经济形势好的时候，农民工可以在城里务工，经济形势不好的时候，回到农村至少还有一块土地，这样就不会造成对社会的冲击。所以，我们的城市化，基本上走的是一条“低成本扩张”的路子，发展当然很快。但是，这也造成了一个新问题，就是城乡二元结构，这个账是要还的。现在农二代就有不少不回农村了，农一代也有很多要在城市里待下来。所以，要解决中国的城市化问题，就必须要解决“人的城市化”问题，要解决农民工的市民化问题。对社会发展阶段有了这样的认识，《居住证暂行条例》的制定也就要朝着这个方向走，这个条例就要变成一个赋权、赋能的法，而不是一个管制的法。这个思路确定之后，问题就好办了。2007年，国务院新闻办举行新闻发布会，图为甘藏春在发布会后接受记者采访。同样的道理，农村集体土地流转的问题，大家也是讨论了半天，核心问题是什么？关键还是中国社会发展的阶段是什么？这个判断很重要。至少在现阶段，中国农村的土地对农民来说有双重功能，一个是生产资料，一个是社会保障，也就是社会要稳定。不然的话，出现几千万上亿的无业游民造成社会冲击，还能稳定吗？如果有一天，进城的农民工全部市民化了，不依赖农村了，农村人口大量减少，我认为，我们的集体土地也是可以流转的，这就是个历史发展阶段性的问题。理想、目标、价值与现实之间，总归有距离，但是，能推进多少就往前推进多少。立法要看现实的制约条件。再比如，1998年修改《土地管理法》时，有一条“占用耕地与开发复垦耕地相平衡”的规定。主要是因为，当时我们研究发现，中国农村的建设用地的总量大概是城市建设用地总量的五倍，未来中国的城市化是必然的，这就势必要继续占用耕地。而且，由于未来农民要不断进城，所以在占地的空间布局上，农村建设用地的总量是应该减少的，与城市相协调发展。所以就规定了，城市建设占用耕地后，应该相应地开发复垦数量和质量相当的农村建设用地，实现“占补平衡”。后来，有的地方出现了“地票交易”，就是把农村存量的一些宅基地、学校用地复耕，把建设用地换到城市里去，这样就实现了流转。当然，其中也有一个利益机制，就是“级差地租”的问题。另外，占地建设其实还涉及一个“公平交易”的问题，土地“指标”本质上是土地的发展权。什么是土地发展权？简单说就是把耕地变为建设用地的权利。全世界大致有几种：美国的土地发展权归私人所有，但是美国有一条机制，比如，你是农场主，你想把你的地变成房地产，政府不让，就会把你的发展权收购了，而不是把整块地收购。这样，你就老老实实种地。英国以及其它大多数国家的土地发展权，都是归国家所有，中国走的也是土地发展权国家所有的道路。这里面就有公不公平的问题。比如，你们家隔壁变成了建设用地，但是你这块地还是基本农田红线不能动摇。对于这样的问题，我认为，只能随着经济社会发展慢慢地补偿，暂时没有更好的办法。这是自然禀赋决定的，你能怎么办呢？很多时候，法治不止是个理论问题，立法要考虑实际。在中国，始终有一个发展阶段的问题，我们现在还在集中一切力量推进工业化、城市化的进程，成本太高也不行。慢慢地，经济社会发展了，再反哺农业、反哺农村，现在也已经开始了这种进程，这会有一个过程。▌（三）措施发现了问题，也已经有了思路，立法的第三个要素就是要研究落实措施。法治不只是法律规定的问题，而是要有落实的机制。衡量一个法律的措施，实际上有三个标准：第一个是管得住。也就是要研究法律规定的措施与待解决问题之间的关系，采取的措施能不能真正有效地解决问题，能在多大程度上解决问题，是不是在所有的地方、不同的时期都能解决问题，在解决问题的同时是否会引发其他问题？第二个是成本低，就是法律实施的成本要低。如果制定一个标准，大多数人稍微努点力都能摸得着，这个标准就有用，如果标准规定得太高，没有一个人能摸得着，那人们就会拒绝接受这个标准。所以，不是标准越高越好，立法要解决守法成本的问题。现在，做一个守法公民的成本其实是很高的，成本一高，大家就开始不走正路。生活中这样的例子很多，比如，人们到公园去搭帐篷，管理员经常说不允许，但是你悄悄进去搭帐篷其实也没有人管。再比如，过去坐飞机，一上飞机就要求乘客关闭手机，理由是电磁辐射会干扰飞机通讯系统，直到飞机停了，也不可以开机，要等到打开机舱门才行。实际上是什么情况呢？基本上飞机降落还在滑行阶段，大家就把手机打开了，起码80%以上的人都是这样的，也就都变成了违法状态。那你这规定有什么用呢？现在这个问题在一定程度上得到了解决。但目的是要说明，立法要考虑守法的成本。第三个是做得到。你光说要怎样，但实际上做不到也不行。所以在研究措施的时候，还要考虑机制的问题。立法首先是确立体制，但是一个好的体制，如果没有一个好的机制，可能也起不到作用；一个有一点问题的体制，如果有一个好的机制，也可能起到好的作用。立法中，在讨论机制问题的时候，通常是两条，审批和处罚。其实这是最忌讳的，我们能不能把法律变成社会成员自觉履行的规定呢？一部好的法律应该是让守法者看不到政府的存在，让违法者感到寸步难行。我们现在可能离这个目标还很远。所以，考虑措施问题，重点是研究机制问题。有些机制是从实践当中总结而来的。比如，研究《居住证暂行条例》的时候，当时的定位是给外来人口提供和城市居民同样的基本公共服务，还有一个就是提供便利，我们开玩笑说“便利”这个词入法是我们创造的。但不同城市的经济发展水平不一样，究竟把标准定多高，是要充分斟酌的。我们当时对全国所有省份和一些大城市出台的关于进城务工农民的保障措施进行了梳理，最后定了一条，就低不就高。这样每个省市都能做得到，因为这是它们自己规定的。但是，如果条例规定得高了，有的经济不发达的地方做不到，就是问题了。与此同时，法律中还规定了一条，上不封顶，也就是“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，并定期向社会公布居住证持有人享受的公共服务和便利的范围。”制定《国防交通法》时，我们确定了要按照军民融合的思路，建立平时战时的转换机制。实际主要是抓两个问题，一个是统一规划，就是要“将国防交通建设纳入国民经济和社会发展规划”，第二个就是利益机制的问题。我们中国有一个很好的传统，就是人民群众永远支援部队建设，不讲代价。这个优良传统是很好的，但是，在市场条件下要想长期运作下去，就需要把优良传统转变为一个长久的机制，这就得解决利益机制的问题。所以，当时《国防交通法》中就定了一条，“交通工程设施新建、改建、扩建项目因贯彻国防要求增加的费用由国家承担。有关部门应当对项目的实施予以支持和保障。”这一条写下来很不容易。比如，修一条路，本来两车道就够了，后来为了贯彻国防要求，战时能够停放歼击机、战斗机，要扩建车道。这样一来就增加了费用，投资部门就不干了，钱从哪出？所以把这一问题解决了，《国防交通法》的问题就解决了。再比如，战争时，国家要拿你的车去打仗，首先你必须要给，这没问题。但是用完怎么办？所以，这部法律就规定，“民用运载工具因贯彻国防要求增加的费用由国家承担。有关部门应当对民用运载工具贯彻国防要求的实施予以支持和保障。”“公民和组织完成国防运输任务所发生的费用，由使用单位按照不低于市场价格的原则支付。”只有有了这样的措施，《国防交通法》才能落实。1998年修改《土地管理法》的时候，要解决的是耕地保护问题。但是光靠审批、处罚，还是难以解决耕地占用问题，因为这个问题与地方政府的利益密切相关，传统办法的驱动力不一定奏效。这时候，就要研究增加占用耕地的成本。所以，修改后的《土地管理法》，一个是增加了征地补偿安置标准，第二个就是新增了建设用地有偿使用费，这笔钱拿来干什么？用于支援全国各地的基本农田建设。立法中的利益机制是反向设计的。当然，规划的管控、审批也非常必要。但是，重要的是通过经济机制、法律手段来解决现实的利益问题。后来，2004年和2006年两个文件，又在这个机制上做了完善。2006年9月22日，甘藏春接受中国政府网专访，就加强土地调控，促进经济社会可持续发展问题与网民进行在线交流。甘藏春在接受中国政府网的访谈中。我们很多学者在讨论征地问题时，往往关注的是征地只能是公益性的，要用于公共问题，要严格限制私人占地。这从一般道理上讲，当然也是对的，但是拿到中国来就做不到。第一，我们中国没有土地买卖的市场，其他国家大部分是通过土地交易市场买地，买不着了才征地。第二，我们的民营企业都是要盈利的，它的建设用地既不能买，你又不给，那地从哪儿来呢？另外，像美国等一些国家，征地也不是必须要满足公共利益标准。比如，底特律的一个汽车厂要扩建，它买了几块地，有一块地的所有者就是不卖，汽车厂就申请政府批准强制征收，后来告到法院，土地所有者拒绝的理由就是征地是出于私人利益考量，是为了企业自身的盈利。法院的判决结果是什么呢？尽管是私人主张征地，但是创造的税收、就业，还是公共的社会利益。中国现阶段面临的主要问题还是发展问题，中国现代化能够等吗？大家开车走在高速路上，觉得很痛快，但是钱从哪儿来？都与土地相关。与其成天研究一二十年，划目录也划不清楚，不如把重点放在征地补偿安置制度的完善上面。学术研究当然有必要，但是要从中国国情出发。甘藏春的著作《土地正义——从传统土地法到现代土地法》在2021年由商务印书馆出版，该书以1949-2019年间中国社会变革与土地制度的互动关系为主线，讨论了中国土地法从传统到现代的嬗变过程。图为书籍封面。（图源/商务印书馆）那么，征地补偿标准是按照原用途测算还是按照规划用途测算？原用途就是耕地，规划用途可能是建设金融中心，价格相差很大。为了研究这个问题，我出国考察，每到一个国家就去问，基本都是按照原用途补偿，理由就是，规划增长那一块是社会进步的产物，不是土地所有者的贡献。所以，在这个时候我们补偿安置制度就是按原用途的市场价格，加了一定的倍数，后来又搞了征地区片综合地价。但是，这样还有一个问题，比如西方国家是把钱给你了，大家就各走各的，中国可不行。有的地方建设高速公路或者修铁路，把农民的地占了，给了一些钱，过几年怎么办呢？我们要就调地安置，由村集体经济组织调剂一块地来安置被征地的农民，还定了一个“保证被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的规定。这一条，当时其实也有部门提出是不是可以改为“原有生活水平有明显提高，长远生计有保障”。后来反复考虑，目标是这个没问题，但是最低线还是“不降低”。到了2004年，我们又发现，征地结束后，不是百分之百的农民拿了征地款就能致富，经过反复研究，又建立了一个被征地农民的养老保险制度。现在我听说有的地方已经达到每个月2000元了，被征地农民等到60岁退休，就可以拿到这笔收入，这样就可以把社会稳住了。尽管这笔钱还是从征地款里面拿出来的，但是有利于解决问题。现在回过头来看，中央说我们改革开放有两大奇迹，第一是经济发展的奇迹，第二是社会稳定的奇迹。在人类历史上，我们的征地规模、批次可能是前所未有的，但是基本上保证了社会稳定。所以这个机制设计就还有一定的合理性。法律人在立法的时候，要看社会效果，我们很多立法措施，归根到底还是这三句话：管得住，成本低，做得到。▌（四）价值立法的第四个要素就是价值判断。我们立一个法，也管住了，也有效了，但是还有个价值问题。就是法律与人类社会的发展方向是不是保持一致？法律与法的价值是否保持一致？比如，为了减少交通事故，就制定一部法律，禁止机动车出行，事故率肯定下降，但是行不行？这就有一个比例原则的问题。《法治的中国道路》是甘藏春撰写的系统介绍中国特色社会主义法治道路的著作，书中回答了“近代法治为什么没有首先在中国产生”“法治在中国是如何起步的”“中国为什么选择法治”“中国不同于西方的法治实现路径”等问题。本书已经被翻译为英文、法文、西文、德文、日文等不同版本。图为书籍外文版封面。（图源/外文出版社）立法中要考虑的价值判断，首先就是法治精神。我觉得法治精神有三个层次，第一个层次是一般层面的法治精神，比如我们所说的“法制”与“法治”之间究竟有什么区别？还有“法治”与“德治”之间的关系。第二个层次，是社会主义的法治精神，它与资本主义的法治精神，有相同之处，但也有所差异。第三个层次，就是中国特色社会主义的法治精神。“中国特色”在早期是为了突破前苏联的模式，强调我国自己的社会主义改革道路，现在我们讲中国特色，主要是与西方相对应而言的，强调的是社会主义。我认为，既然是“法治”，总归有些固有的内容，比如，把权力关进制度的笼子里、法律面前人人平等、尊重和保障人权、程序正义原则、还有利益平衡和公平正义等，都应该是法治精神的组成部分。我个人觉得，最核心的就是公平正义。大家之所以信赖法治，是因为法律能够保障公平正义。如果立法中不考虑法治精神，只管立竿见影，可能最后就会破坏法治。2020年12月12日，“北京大学发展法学论坛2020”在北京大学法学院举办，主题为“国家治理与法治的中国道路”。图为甘藏春在论坛上发言。在价值判断的问题上，第二点，就是立法要符合法律发展的内在规律，法律的有些规律性内容是人类文明的共同成果。比如，民法、刑法、行政法等不同法律部门，都有一些内在的价值判断，立法中需要遵循。第三，立法还要考虑社会大众的接受能力。比如，在修改《信息公开条例》时，面临的争论也很大，专家学者认为信息公开还不够，而政府部门则认为存在“滥用信息公开权”的问题。我们研究了很久，确定了“最大限度地扩大主动公开的范围，规范依申请公开的行为”这一修改思路。之所以政府信息公开过程中会产生很多实施问题，主要还是政府主动公开的范围太小了，我们现在就是该主动公开的，必须完全主动公开，大路要打通，这就解决了机制的问题。不能光说这不准那不准的，老百姓肯定不同意。当然，权利和义务也是必须要联系在一起的，你享有权利，相应要承担什么义务？任何人如果只有权利，没有义务，这个国家就乱了。当然，只有义务，没有权利，肯定也不行。所以，我们追求的是一个良好的社会，一个法律带来自由与秩序相统一的社会。要想充满活力，要靠自由，但是也要靠秩序。只强调秩序，没有自由，那不是我们现在追求的。只有自由，没有秩序，那就是无政府状态。所以，自由与秩序的关系问题，恐怕是一个永恒的题目。从社会公众的认同和接受的角度看，其实也有一个时代性的问题。社会进步和社会意识的变化，还真不能小看，现在小孩一谈恋爱就同居，西方叫“试婚”，中国不少家长对此都很坦然，包括女生家长也无所谓。但在十年前，很多人都还接受不了。再比如，现在年轻一代吃饭要AA制，这种做法优点很多，能够保持关系的持续，但是年长一代吃饭就不好意思AA制。一般吃完饭谁买单？今天是你，下次是我，弄得还很复杂。所以，社会观念也在不断变化。法律的进步，有时候不是个理论问题，要准确判断社会观念和社会意识。北京过去春节禁止燃放烟花爆竹，大家开车到外地，那里的商家为了招揽顾客，宣传他们那里可以放鞭炮。这两年基本大家也就没有兴趣了。法律是一个时代的产物，永恒的东西可能是原则、理念，所以立法工作也要考虑社会观念的进步。2023年5月20日，“中国数字经济发展与法治建设论坛”在北京举行，甘藏春在论坛上以“熨平数字时代的法律波峰”为题发表演讲。▌（五）程序立法的第五个要素就是程序，一部好的法律必须有一套严密的程序来保证，这个程序最重要的就是“公众参与”。西方国家的立法工作，主要是各个政党之间，在议会的舞台上围绕一个法案展开斗争，还包括发动群众游行等不同的利益主张形式。我到美国去，他们国会图书馆的研究局有500多人，是为议员配的立法助理。当时，我就问了一个问题，我说你们议员要起草法律，具体做什么？他们说：议员需要我们提供帮助的话，我们就会提供帮助，如果发现草案违反宪法或其他法律，我们可以提出来，但是他们不听，我们也不管，我们只是按照纯粹的技术思维办事。所以，在立法程序上，它主要表现为政党政治，利用公开的舆论、利益集团施压这一套机制运行。2011年4月19日，国务院新闻办举行新闻发布会，图为甘藏春在发布会上介绍土地督察工作情况。甘藏春在新闻发布会上回答记者提问。在中国，我们的立法工作是通过公众参与来保证的。比如，1998年《土地管理法》修改，当时是第一次全民讨论普通法律，这个讨论我觉得很有意义。讨论中，大家争论得很厉害，因为土地问题，谁都能说上几句。就像毛主席说的，城里的人和农村有着千丝万缕的联系。我记得在全国人大法律委员会讨论的时候，讨论另外一个很专业的法律时，很少有人发言。但是，一到讨论《土地管理法》的时候，科学家、老将军、文艺界都来发言，很不一样。当时，广东的一名基层民办学校的老师发了一封长电报，建议把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为基本国策写入法中，后来这条建议就直接被法律吸收了。专家学者提的建议被立法机构采纳，还真很少有采纳得这么直接的。立法程序的公众参与过程，实际上也是一个利益平衡的过程，是一个不同意见逐步集中的过程，在某种意义上还是一个能够以最小成本实现直接民主的方式。因此，立法过程要公开透明，要允许有不同意见，这是一个保证立法质量最有效的途径。当年，《土地管理法》最后是以三票弃权、其余同意通过的。虽然争论得一直很激烈，但是从结果上看，高度民主下的集中可能更有优势。争论越多，最后效果反而更好。再比如，在修改《反不正当竞争法》时，面对的问题是，互联网企业交易平台的不正当竞争行为，要如何认定？当时我提出把几个大型互联网公司的法务部门找来，与他们在会议室中一起研究出一条，形成了共识，最后就用这个方案报上去。搞法律的，不可能什么都懂，法律逻辑框架这一块，你可以有自己的认识。但是，更专业的问题，要交给专业的人去做，要充分考虑利益相关方的意见。在立法过程中，各方意见的集中，肯定不可能是完全同意的。立法决策要充分考虑利益的受益方是谁，受损方是谁，可能有时候受损还谈不上，就是利益减量化的一方是谁。要考虑有哪些主体，对于他们的损害有什么补偿机制，这都需要权衡，这就不是靠教科书了，而是要靠政治经验。当然，最厉害的就是两个部门打架，如果最后争议还没办法解决，就要到中央层面去解决。这时候其实也已经不再是法律问题了。对于这类问题不能久拖不决，这实际上也算是中国的一个体制优势。总之，立法过程应该是一个各方共同参与、消弭理念差异、弥合利益分歧、寻求制度共识的充分博弈的过程，这样制定出来的法才能获得最广泛的民意基础，成为社会的最大公约数。也正是在这个意义上，立法，必须要有一个程序保障，不要怕意见多，真正有意见出来，大家知道了，最后立法机关讨论的时候反而好办。这恐怕是中国未来发展的一个趋势。2025年9月5日，甘藏春部长在接受立法研究院访谈后与访谈人阮汨君、赵健旭合影。（供图/立法研究院）排版｜龚月玥一审｜龚月玥二审｜阮汨君三审｜郑春燕复制搜一搜复制搜一搜暂无评论

立法名家访谈｜周成奎：立法是实践的科学原创 立法研究院 浙江暨浙江大学立法研究院  2025年07月31日 08:01 浙江立法是依法治国的前提和基础。在推进全面依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问揭示了立法自身的复杂性，也表明了立法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学科发展与立法人才培养造成了困难，课堂要么成为琐碎技术知识的布道场，过分强调立法实践使理论问题被排斥，要么只能在概念和词藻中自说自话，无法呈现出真实的运作逻辑。立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”（名家讲坛实录往期目录）“立法专题沙龙”等品牌活动，邀请国内各领域专家学者探讨立法的重要问题与前沿问题。我们深刻意识到，无论是立法学研究，抑或立法人才培养，都不能固步自封于象牙塔之内，亦不能停留在抽象的法条之上，还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处，唯有如此，才能真正接续未来。为此，我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上，并策划了“立法名家访谈”系列（名家访谈往期目录）。本期受访者为周成奎，1942年2月生于浙江省海宁市的一个农村。1960年被选拔至北京外国语学院留苏预备部学习，1961年进入北京大学技术物理系继续深造。1968年北大毕业后被分配到石油部玉门油矿和长庆油田从事石油勘探工作近六年。1974年调入中国科学院工作，曾任高能物理研究所办公室副主任，中国科学院政策研究室副主任兼科技政策与管理科学研究所副所长。1987年调入全国人大工作，先后任全国人大常委会法制工作委员会研究室副主任，全国人大常委会办公厅新闻局局长，全国人大常委会副秘书长兼新闻局局长，全国人大常委会副秘书长兼研究室主任，第十届全国人大代表，第十届全国人大教育科学文化卫生委员会委员。香港回归前，曾任香港特别行政区筹备委员会预备工作委员会委员。2005年至2013年，任中国法学会党组成员、专职副会长。2013年发起成立北京卓亚经济社会发展研究中心，是中心的创始理事长。策划｜阮汨君受访｜周成奎访谈｜阮汨君 赵健旭责编｜赵健旭 龚月玥出品 | 浙江立法研究院、浙江大学立法研究院 目次 一、图难于其易，为大于其细二、北大的修正主义苗子三、从来没有想过会调离西北四、科学研究不能只看眼前五、中科院的“一院两制”六、法律是成熟政策的定型化七、“临缺受命”的新闻局局长八、发挥好参谋咨询和写作班子两个作用九、带好队伍，出好主意十、发挥社会力量建设高端智库十一、立法工作永远在路上 结束访谈时，周成奎主任坦言：“接受你们的访谈，是我迄今为止最犹豫的一次”。在编写访谈稿的过程中，我们也愈发理解了这份踌躇。周主任对自身的经历进行剖白，每一处看似简洁的“转折”都牵连着诸多细碎、复杂的偶然与必然。如果说写“立法”尚可通过不断将问题分解，使其从细微处变得清晰，写“立法人”却不允许如此，因为越分解，我们看到的是越复杂的内里。将复杂的世界装在心中，大抵这也是立法人必须具备的品质。周主任深谙此种复杂性，他从遽变动荡的年代走过，在宏大的生活命题中汲取经验的养分，耐心地在每一个具体的生命事件间建立起关联，为我们勾勒出个体生命的繁盛。他既知晓人在社会历史进程中的微末与局限，又不断强调，要去适应环境，而不是等待环境来适应自己。常规的学术训练使我们惯于将人扔进背景里去打量，最终使其成为宏大叙事的一行脚注。而这次访谈见证的是，个体如何从历史与命运中破茧而出。2025年5月20日下午，我们如约来到北京卓亚经济社会发展研究中心，以下是周成奎主任的口述：▌一、图难于其易，为大于其细我是1942年2月23日生的，今年已经83岁了。我的父母去世很早，父亲在我生下来四个月时就去世了，母亲是在我三岁的时候去世的，他们没有留下任何照片，所以我到现在也不知道他们长什么样子，我是祖父母带大的。小时候，家里穷，没有钱交学费，只好拿几升粮食去交学费，就这样上完了小学。从中学开始一直到大学，我都是靠国家的助学金，所以我是在国家的资助和培养下成长起来的，这一点我一直铭记在心。我是在海宁诸桥镇上的小学。小学毕业时，我长得比较瘦小，我的祖母因为我是独苗，又是隔代，所以很怕我出事。当时，离家最近的是盐官镇的海宁三中，但是我们村里有比我长一点的孩子在长安镇的海宁二中上学，我的祖母想让他们带我一下，于是我就上了海宁二中。海宁二中在1956年增设了高中部，改名为海宁中学。所以，我的初中和高中都是在海宁中学念的。1960年4月11日，我在高中时就入了党，所以我的党龄已经65年了。1995年，周成奎（前排右二）回海宁中学时，与同班同学在一起。（除特殊说明，本文均由周成奎供图。）我的祖父是一个木匠，年轻时经常打拳。我初中时的一个暑假，祖父从外地打工回来，我就问他，能不能教我几招拳法？他说行啊，于是就摆了个架势，教了我几招，我就开始喜欢武术了。回到学校以后，有个同学告诉我，长安镇上有位武术大师，开了个骨科诊所，我说我去找找他，看看能不能向他学习。那时候很小，才十几岁，不知道怎么有这么大的胆量，居然真去找他了。这个人叫阮奉天，曾经是南京国术馆的教官，是一个非常有名的国术大师，他刚巧到长安镇来工作。我找到他后，他就说，你有什么基础，打个拳给我看看吧！我就把祖父教我的那几下子摆了出来，他一看还可以，就把我收下了。他先后教了我功力拳、十路弹腿、查拳等武术的基本功，告诉我练拳要做到手、眼、身、法、步的协调一致。从那时开始，我就一直练习武术，早晨五点钟就起来去练拳，下午四点钟又到他那去练到五六点钟。所以，我的武术功底还是比较好的。阮奉天，1915年生人，著名武术家。图为南京国术馆教授班同学欢送阮奉天返杭留别纪念，前排居中者为阮奉天。（图源/网络）没想到这段经历后来还起了作用。到了北大以后，北大有不少体育代表队，其中有一个队就是武术队，我就参加了这个武术队。我在北大的第一年担任了班里的团支部书记，第二年担任系团委的宣传部部长，参加武术队后因为学校团委的军体部部长空缺，我在入学第三年又当了军体部部长，管学校所有的体育代表队。1964年，北大原来的学生会主席、经济系的郭景海下乡搞“小四清”了，于是就让我当学生会主席，就这样，我兼任了北大的学生会主席和团委的军体部部长。小时候学的武术还起了这样的作用，也算是“偶然中的必然”。我喜欢自然科学，希望将来能够有所发明、有所发现，但我也一直对哲学社会科学很有兴趣。初中时，我就开始学哲学，当时买不起书，艾思奇的《大众哲学》，我是每天中午休息时站在书店里看完的。苏联的一本逻辑学教材，我也是在书店里站着看完的。高中毕业考试时，我的作文题目是《教育要革命》，这篇文章成为全校的范文。到大学以后，我虽然在技术物理系学习，但是马列主义的著作我看得不少，像《反杜林论》《国家与革命》《共产党宣言》《联共党史》《共产主义运动中的“左派”幼稚病》《无产阶级革命和叛徒考茨基》，这些书我都是在大学里看的。这些经历对我后来搞政策研究、搞新闻、搞法律都有帮助。现在回想起来，人生经历中的任何一件小事，都可能会对你的一生产生非常大的影响。所以，不要放过任何一件小事，不要认为小事对自己没用。图难于其易，为大于其细。▌二、北大的修正主义苗子1960年，我高中毕业的时候，祖父专门跑到长安镇来找我，他六十多岁了，要退休了，希望我不要念大学了，来接他的班当工人，帮家里挣钱。但是我还是觉得要上大学，而且想上比较好的大学。因为这件事，我心里对祖父一直很愧疚。但是，现在想起来，如果我当时做了工人，我的命运和整个家庭的命运就完全不一样了。所以，下决心上大学，我自认为还是对的，虽然对我祖父来说很不公平。我的祖母没有文化，是家庭妇女，但是胸怀很宽阔，她是很不简单的一个人，很有眼光，很有魄力。她对我上学一直是非常支持的。那时候，国家准备选派一批人，到苏联去学习原子能、核技术，回来以后发展我们自己的核工业。我考试成绩很好，于是就把我选拔到北京外国语学院的留苏预备部先学习一年俄语，再派送到苏联的大学学习核技术。但是，那一年中苏关系发生了很大变化。当时选拔到留苏预备部学习的有300人，其中有200人被分配到其他学校，只留下100人，我就是其中之一。我们一共10个班，其中8个班高中学的是俄语，2个班高中学的是英语。我高中是学英语的，分在第九班。还好我的学习比较努力，虽然高中学的是英语，没过几个月，在留苏预备部组织的俄语比赛中，我拿了第二名。但是，也因为那个时候很努力，我得了神经衰弱，晚上睡不着觉，后来通过锻炼等方式，才逐渐好转。本来到了1961年，我们就要到苏联去留学了，但那时的中苏关系更差了，我们这100个人就都没有出去，全部被分配到国内其他学校去了，我被分到了北京大学的技术物理系。我本来也想学核物理这个专业，高中的物理课本后面介绍了钱三强、何泽慧，他们发现了原子核的三裂变，还介绍了居里夫人，我希望将来也能像他们那样，在科学上有所发现。那时候，北大要向莫斯科大学学习，培养高精尖的人才，一些学科的学制就改成了6年，我们技术物理系是六年制，其他有的专业还是四年制。因此，我在大学待了8年，到1968年才分配工作。现在来看，大学的学制没有必要这么长时间，有四年完全足够了。大学主要是培养一种能力，一种学习的能力、适应新环境的能力，这是非常重要的。关键是毕业以后，要有在实践中学习的能力和学习的愿望，要去适应环境，而不是让环境来适应你。所以，如果说我以后在自己的每个岗位上都还能够胜任工作，跟我在大学期间这种能力的养成有很大关系。1960年，国家实行了“调整、巩固、充实、提高”的方针，休养生息。1961年到1965年期间，我们学习得比较扎实，像高等数学、微积分、普通物理、电动力学、量子力学、热力学、电子学、半导体等基础课，当年都学了。所以，我们这一届的专业基础是打得很牢的。1965年，我到河北省的新乐县参加“四清”工作，1966年5月23日，才回到北大。结果5月25日，聂元梓就张贴了一张大字报，文化大革命就开始了。1966年5月25日，北大哲学系党总支书记聂元梓等七人贴出大字报《宋硕、陆平、彭珮云在文化革命中究竟干些什么》，攻击北京市委大学部副部长宋硕、北大校长兼党委书记陆平、北大党委副书记彭珮云。这是全国第一张大字报。（图源/网络）我那时是北大的学生会主席，从“四清”回来以后的第二天，我就问我们的副主席、东语系的杨康善，我说北大这一年怎么样？她说这一年情况很好。但实际上，她也不了解内部情况，她跟我讲的都是好的。所以，当我看到聂元梓大字报以后，就很纳闷。当晚，我就跟班上的七位共产党员，一起写了一张大字报，不赞成聂元梓的大字报。结果，有一些大字报就开始对我进行批判，把我列为“北大的修正主义苗子”之一，包括北大之前的学生会主席胡启立，他也是修正主义苗子。还好，当时没有遭到大批判，只是在班里开了几天内部批判会。但毕业以后，我们这些同学都更成熟了，大家不计前嫌，现在团结得非常好，还经常聚会，也不谈那段往事。▌三、从来没有想过会调离西北我本来应该是1967年毕业的，结果1966年爆发了文化大革命，所以我到了1968年8月才分配工作。我和我的爱人马宇蒨是同班同学，分配的时候，我们要求分在一起，所以只能分得远一点，分到了石油部的玉门油矿。就这样，我在玉门油矿待了2年，后来又在长庆油田待了4年。我的祖父是1967年去世的，当时我还没有大学毕业。我到玉门以后的第二年，就把年迈的祖母也接到身边，从甘肃到北京，直到1990年她去世。玉门油矿在祁连山的北坡上，周围是一片荒漠。到了以后的第二天，我们就去玉门油矿人事部门报到，人事部门的负责人说：我们油田没有向北大要毕业生，你们俩又是学核物理的，在我们这没法安排，你们回去重新分配吧。我想我们千里迢迢好不容易到这儿来，何必还要回去重新分配，我说就不回去了。刚开始负责人想把我分到钻井队，但看我长得比较瘦小，到钻井队可能不行，最后让我到2141地震队，搞石油地震勘探，我爱人被分配到了汽车保养站，当汽车直流电工。到2141地震队以后，分给我的工种是爆炸工。你们可能不知道地震队是怎么找石油的，就是用人工爆炸的方式产生地震波，地震波往地下传时遇到不同的地层会反射上来，然后我们再用检波器检测，这样就知道了地层的结构。石油藏在什么地方？一般是藏在馒头形的地层中或者是断层附近，这样的地层能够保住油，平的地层是没有油的。所以，我们勘探时就是要看有没有馒头形地层或者断层地形。然后通过钻井取样的办法来确认究竟有没有油。爆炸工的工作，也有一定的危险性。有一位北京石油学院的同志，跟我同期分配到2141地震队，是河北人，个子比较高大。有一次，一场爆炸后，石头子飞起来，打在他的肚子上，他就死了。人的生命很宝贵，但也很脆弱。1969年9月，周成奎（后排左一）在玉门油矿劳动锻炼期间，参加中国共产党井下处地质勘探大队首届党员代表大会后合影。玉门油矿是从1939年开始开发的，是我们国家第一个天然油田，到了我们去的时候，基本上已经没有油了。我们2141地震队是唯一一个在玉门周边找油的地震队，但是找了几年也没有找到油。当时，根据李四光的地质理论，陕甘宁一带是油气比较富集的地区，所以石油部就决定集中力量在甘肃的陇东地区开展石油勘探会战。那个地方有一座长庆桥，所以这个油田就叫长庆油田。当时从全国各个油田调集了不少人参加会战，玉门油矿几乎把主要力量都抽调到了长庆油田。我随2141地震队一起，是1970年2月第一批到长庆油田的，我们与从其他油田调来的几个地震队、地质队、水文队，共同组成了长庆油田石油勘探处，处机关设立在庆阳，我被调到了处机关工作。在玉门油矿、长庆油田这段时间，生活是很艰苦的。玉门当时除了面条、榨菜，其他什么也买不到，我们只能顿顿吃榨菜煮面。到庆阳后，虽然可以在农贸市场上买到鸡和肉了，但石油会战开始的几年，单位没有住房，我们都租住在当地老百姓的家里，非常简陋，除了一张炕，什么也没有。那时候我学会了刷墙、吊房子的顶篷、搪煤炉子。由于祖母年纪大了，身体也不好，两个孩子只能白天寄放在老乡家里，晚上下班把他们接回来，第一件事情就是把他们的衣服全脱了，放在炉子上煮虱子。即使这样，我和我夫人从来没有想过会调离西北、调离甘肃。但是到了1973年10月，我接到了岳父的一封信，说中科院的高能物理研究所成立了，需要人，你们是不是可以考虑回来。我和我夫人就写了一封信给高能物理研究所，希望专业对口，到高能所工作。我们是10月份写的信，第二年1月份，高能所就同意我们调过去，而且是用了中国科学院的调令发过来的，盖了一个很大的国徽章。长庆油田一看到那个国徽章，就把我们放走了，我们就这样从大西北到了高能所。1990年，周成奎与夫人及两个孩子在一起。▌四、科学研究不能只看眼前我和我夫人调回高能所是个机遇。我国高能物理的研究和高能加速器的研制曾经几经沉浮、几上几下。1957年，我们在苏联专家的帮助下设计了第一台电子同步加速器，但一直没有搞，直到1983年，国家才批准建造一台正负电子对撞机。这期间，科研人员不断呼吁，要搞高能物理研究，要建设高能加速器，但是没有历史机遇。1971年，尼克松政府决定放开中美之间的交流，此后很多美籍华裔科学家回国很频繁，其中有两个人，即杨振宁和李政道。他们两个人给国家提了个建议，应当发展基础科学和基础理论。毛主席很重视这件事情，周恩来总理也很重视，他们都见了这两位科学家。1972年7月，周总理强调要认真清理教育和科研中的极“左”思潮，要求对提高基础理论水平问题认真讨论和实施，“不要如浮云一样，过去就忘了”。1972年9月11日，周总理在中国科学院原子能研究所原副所长张文裕等18位科学家的一封信上作了重要批示：“这件事不能再延迟了。科学院必须把基础科学和理论研究抓起来，同时又要把理论研究与科学实验结合起来。高能物理研究和高能加速器的预制研究，应该成为科学院要抓的主要项目之一。”1972年8月18日，中国科学院原子能研究所原副所长张文裕等18人写信给周恩来总理，提出发展高能物理必须建造高能加速器，建议建立我国自己的粒子物理实验基地。9月11日，周恩来总理复信，对高能物理研究和高能加速器的预制研究工作作出指示。图为周总理的回信。（图源/中国科学院高能物理研究所）根据这个重要批示，1973年2月就成立了中国科学院高能物理研究所。高能物理研究所是在原子能所一部的基础上建立的，人很少，成立高能所以后就需要人，正是有了这个机遇，我和我夫人才能在1974年第一批调入高能所。高能所的建立、高能加速器的建造，跟党和国家领导人的支持是分不开的。毛主席曾经讲过，自然科学有三大研究课题很重要：一是天体演化，二是生命起源，还有一个就是物质结构。周总理根据毛主席的思想，加上李政道、杨振宁的建议，作了1972年9月11日那个重要批示，建立了高能所。但是建立高能所以后，加速器究竟建不建、何时建、建一台什么样的加速器，仍然争议不断。对于高能加速器的建设，反对者众，支持者寡。为什么反对？第一，国家还很穷，国家那时给整个科学院一年的拨款大概是六亿多一点，建造一台高能加速器，要花2亿多，值不值得？第二，这个钱都花到高能所建加速器去了，其他学科的发展怎么办？所以其他学科有很多人不赞成。第三，加速器建在昌平也好，建在玉泉路也好，都是北京的上风上水，加速器建了以后会不会有污染？这就涉及环境污染的问题。第四，世界上已经有很多加速器了，你现在建造这样的加速器在科学上还有意义吗？这四个问题当时都有争论。当时，我们没有加速器，高能物理的研究主要有两个途径，一个是靠我们五十年代在云南东川建立的高山云雾室开展宇宙线研究，第二个是核乳胶研究。我和我夫人都是参与宇宙线研究的。1975年，她去云南的高山站工作了一年，后来一直从事天体物理研究，成为一名天体物理学家，而我搞了一年多宇宙线研究后就被调到了高能所办公室，此后再也没有在科研的一线工作。办公室一件很重要的工作，就是宣传高能物理和加速器建设。那个时候，我曾经起草了一篇文章，介绍为什么要研究高能物理和建造高能加速器，以及高能加速器建设对科学技术和经济发展等其他各个方面的影响，由国家科委副主任，也是当年高能加速器建设工程的总指挥赵东宛，在中央国家机关作了报告，这个报告在《人民日报》登了整整一个版面，影响很大。《为什么要研究高能物理和建造高能加速器》发表在《人民日报》1979年6月12日第三版。（图源/人民日报图文数据库）毛主席很重视哲学，重视理论与实践的辩证关系。当年刚巧高能物理研究所有10位同志在德国汉堡的电子同步加速器上工作，发现了胶子存在的证据，这是高能物理研究的一个非常重要的发现。《红旗》杂志社就约高能所写篇文章，宣传理论来源于实践，再指导实践的辩证唯物主义的哲学思想。我负责写了这篇文章，但是我的学问还不够，最后由理论物理学家朱洪元先生帮助修改后，登在了《红旗》杂志1979年第11期上。《从两个高能实验略谈自然科学的理论与实践》发表在《红旗》1979年第11期。图为当期杂志封面和目录。（供图/立法研究院）1980年7月，周成奎（左六）随赵东宛率领的中国高能物理代表团访问美国时，摄于华盛顿特区。图中前排左三为赵东宛，左四为胡宁，左五为朱洪元。1980年，周成奎（右一）随中国高能物理代表团访问美国期间，摄于费米实验室。图中前排左四为赵东宛，左五为朱洪元。邓小平同志对高能物理研究也非常重视，他曾说建造高能加速器这件事不再拖延、不再犹豫。1979年，他在人民大会堂接见了欧洲核子研究中心的阿达姆斯，那一天我坐在他身后作现场记录，亲耳聆听他向对方表达了关于中国将大力发展科学技术事业的坚定决心，以及坚持对外开放、与外国在科技领域开展合作交流的基本方针。这次谈话记录后来由中央印发到了中央国家机关有关部门。可以说，我国高能加速器的建设和高能物理的发展，是与邓小平同志的大力支持分不开的。1979年，周成奎（后排左一）为邓小平同志会见欧洲核子研究中心主任阿达姆斯作记录，前排右一为时任国务院副总理方毅。邓小平同志的这个思想是一贯的，1984年正负电子对撞机开工建设时，他去参加了奠基仪式，1988年加速器落成典礼后不到一个礼拜，他又去了高能物理研究所，这一次他发表了一个非常著名的讲话，他说我们国家现在还很穷，为什么要搞高能加速器？这是从长远的利益考虑的，不能只看眼前。接着他讲，“过去也好，今天也好，将来也好，中国必须发展自己的高科技，在世界高科技领域占有一席之地。如果六十年代以来中国没有搞原子弹、氢弹，没有发射卫星，中国就不能叫有重要影响的大国，就没有现在这样的国际地位，这些东西反映一个民族的能力、一个国家兴旺发达的标志。”所以，如果没有周总理、没有小平同志，高能加速器的建造是搞不起来的。那么多人反对，他还说不再拖延、不再犹豫，我们国家的领导人是有非常远大的战略眼光的。1978年3月18日至31日，中共中央在北京召开了全国科学大会。开幕会上，中共中央副主席、国务院副总理邓小平发表重要讲话，指出四个现代化的关键是科学技术的现代化，并着重阐述了科学技术是生产力这一观点。（图源/新华社）为什么我后来从高能所调走了呢？这有个过程。1978年筹备召开科学大会，科学院的负责人李昌同志要在大会上作一个报告，这个报告的起草小组负责人是当时科学院政策研究室的负责人王汉斌同志，我也被借调到这个起草班子里了。所以汉斌同志对我有所了解。科学大会结束以后，他希望把我调到政策研究室工作，但高能所不同意，不放我走，所以没调成。1979年全国人大成立了法制委员会，邓小平同志点名汉斌同志到法制委员会工作，结果他自己被调走了。不光他调走了，当时在政研室工作的逄先知和高锴同志也先后被调走了，政策研究室急需补充新人。在这样的背景下，时任科学院分管政研室工作的领导胡克实同志就写信给高能所，说自己到科学院工作以后，没有向高能所提出过任何要求，现在就提一个要求，把周成奎调过来。就这样，我就调到了科学院的政策研究室。我在高能所的这段时间，与何泽慧、张文裕、赵忠尧、彭桓武这些老科学家几乎天天见面，关系非常好，何泽慧先生外出，也经常让我夫人陪伴。何先生得知我要调出高能所的消息后，还想留我，她撕了一张台历纸，用铅笔写了叶剑英的一首诗送给我，“攻城不怕坚，攻书莫畏难。科学有险阻，苦战能过关。”意思是让我不要离开高能所。我很幸运跟这些大科学家相处了8年时间。2001年8月，夫人马宇蒨（前排右一）与何泽慧（前排左一）先生在德国汉堡的列车上。▌五、中科院的“一院两制”政策研究室的工作与高能所的工作不一样。我在高能所的工作，主要是呼吁社会各界重视高能物理研究和高能加速器的建造，当然还有一些行政工作。但是到了科学院政策研究室后，最重要的工作是研究科学院的体制改革。因为十一届三中全会已经开过了，国家开始以经济建设为中心，所以当年中央就提出了“经济建设要依靠科学技术，科学技术要面向经济建设”的方针。根据这个方针，科学院必须重视自身的体制怎么改革。这就首先涉及怎样评价科学院各研究所的工作的问题。科学院有一百多个研究所，这一百多个研究所有的是搞基础研究的，有的是搞应用基础研究的，有的是搞应用研究的，有的是搞科学观察的，都不一样。所以，我们认为不同的研究所应当采取不同的评价标准，不能一刀切地要求每个研究所都去直接面向经济建设，这不现实。20世纪80年代初，在中国科学院工作时起草科技体制改革的有关文件。科学院的体制改革，是整个国家科学技术体制改革的一个重要方面，科学院搞应用研究的研究所，应当重视市场的需求，更多地开展以市场为导向的研究。但是另一方面，国家应当更加重视发挥企业在研究开发中的作用。科学院的研究所离市场很远，但是企业离市场很近，怎么能把科研成果转变为直接的生产力，企业的作用是很重要的。1985年，我曾经作为国际访问学者应邀到美国访问了一个月，期间参观了美国的数字设备公司（Digital equipment corporation）。这个公司一年销售额的8%都用在了研究开发上。回国后，我写了个报告讲了这件事。我们国家有很多企业，但是那个时候有哪个企业能在销售额中哪怕拿出1%来搞科学研究？所以，我觉得科学技术体制的改革首先要鼓励企业、特别是国有大企业的研究开发，在政策上要有切实的激励措施，要让我们的企业有研究开发的动力。这里还要讲一下民营企业的问题。无论是国内国外，实践证明，重视研究开发的，往往是民营企业。华为是世界级大企业，它吸引了大量的人才，重视科学研究，它是个民营企业。现在的宇树科技、DeepSeek涌现出来，证明了民营企业特别是民营中小企业，有很强的研究开发的动力，因为这涉及它们的生存与发展。所以，我对民营经济促进法的出台非常赞成。我们在民营企业的问题上，要始终保持政策的一贯性，切实按照宪法规定，坚持社会主义初级阶段的基本经济制度，坚持国有经济和民营经济共同发展，特别是要支持民营企业当中的中小企业，支持它们的研究开发。要设立风险基金，风险基金有可能99%都失败了，但是有1%成功，就是了不得的事。企业在科学技术发展当中的作用问题，是我国科技体制改革中至今没有完全解决的一个问题。中科院当年提出搞“一院两制”，有一个背景。当时，国务院的主要领导人找到卢嘉锡院长，要求他把科学院解散了，把科学院的研究所都分散到各个高等院校去。卢嘉锡说，我这个科学院院长可以不当，但是不能在我手里把科学院给解散了。卢嘉锡之后，周光召担任院长，他上来后同样要面临这个问题。于是周光召找到何祚庥，请他出主意。何祚庥说咱们去找胡乔木，结果乔木也不赞成，乔木当场打电话给陈云，陈云也不赞成。这样，科学院就没有被解散。在这样的情况下，科学院提出搞“一院两制”。当时办了不少公司，但是多数失败了。这些公司为什么会失败？因为科学院的研究所离市场太远了，研究成果要转变成直接的生产力，中间还要技术开发、小试、中试，还要做成产品，还要实现批量生产，还要有市场推广和销售，这一系列工作，科学院的研究所很难做好。人类社会不断发展的历史证明，社会生产力的发展，是与人类对自然规律的认识不断深化直接有关的，所以基础研究是非常重要的。我们现在强调要加强基础研究，这是完全正确的。科学院还是应当扎扎实实地把基础科学和理论研究做好，为生产力的飞跃发展积累知识和人才，同时企业也应当把自己的研究开发工作加强起来，现在做得还不够。▌六、法律是成熟政策的定型化1985年，中国科学院决定成立科技政策与管理科学研究所，并让我去当这个所的副所长。当了副所长以后，我认为科技政策研究离开了科学院的实际，纯粹搞研究，可能发挥不了太大的作用，于是想离开。我就给汉斌同志写了封信，说有没有可能调到人大去？正好，全国人大常委会法工委研究室的副主任郭道晖要调到《中国法学》当主编，汉斌同志马上就同意了。这样，1987年8月，我就调到了全国人大常委会法工委，任研究室副主任。法工委的研究室不是政策研究室，它不是研究政策的，主要是研究法律，特别是研究法理。这是一个我以往从来没有接触过的全新的领域。有一天中午吃了饭，汉斌同志把我叫到他办公室，问我来了以后感觉怎么样？我说，我是学物理的，法律我不懂。我来法工委以前，连宪法都没看过，现在让我当法工委研究室的副主任，我恐怕很难承担起这个任务。他鼓励我说，你不是长期搞政策研究吗？法律就是成熟的政策的定型化、制度化。为了让我尽快适应法工委的工作，汉斌同志让我参加了一些法律修改的讨论，让我和陈斯喜等几位同志一起，到山东莱西做了一个月的实地调研，了解农村村民自治、基层选举、联产承包责任制等情况，这些都与立法工作有很大关系。周成奎（右一）在春节期间陪同顾秀莲（左二）副委员长慰问王汉斌（左一）副委员长。汉斌同志爱才，只要有本事的人，他都想吸纳过来。我这个人虽然没有什么大本事，但在他眼里，可能文字还可以。法工委培养了大批人才，这跟汉斌同志有很大关系。汉斌同志还很勤政，他主管立法工作期间，提请人大常委会审议的每一部法律、每一个条文，他都亲自过目、组织讨论、亲自修改。彭冲同志曾经说过，如果汉斌退下来，恐怕再没有领导人会像汉斌一样，抠每一个法律条文。所以我很敬佩汉斌同志。我感觉到汉斌同志是希望我能在立法工作中发挥作用的，所以后来我离开法工委，他是有意见的。▌七、“临缺受命”的新闻局局长1990年10月，全国人大常委会办公厅新闻局的第一任局长张虎生要调到人民日报海外版去当主编。而10月份又要开常委会，当时，常委会会议召开前按惯例需要举行新闻发布会，介绍常委会会议的议程，回答记者的提问。因此，有一天午饭时，曹志秘书长在食堂找到我说，希望我能出任新闻局局长，并征求我个人的意见。我说我自己没有意见，但是得征求汉斌同志和法工委的意见。据说，汉斌同志不同意，是万里委员长出面做了工作。所以我是在新闻发布会前差不多一个礼拜左右的时间去当的新闻局局长，是“临缺受命”。从1990年10月到1994年10月，4年当中我作为全国人大常委会办公厅新闻局局长、新闻发言人，先后举行了19场新闻发布会，回答了记者不少问题。这些问题，有的是人大工作中的程序性问题，有的是实质性问题，也有一些是比较敏感的问题。彭冲、曹志同志对新闻发布会的组织与回答问题，是比较满意的。1994年10月，因为决定委员长会议可以请人民日报、新华社、中央电视台和法制日报（2020年更名为“法治日报”）等中央主要媒体直接采访，这样就用不着通过新闻发布会去发布议程等有关情况了，所以常委会办公厅组织的新闻发布会就再也不开了，我也成了常委会办公厅的最后一个新闻发言人。周成奎（后排右二）代表全国人大看望彭冲（前排右一）副委员长，图为在彭冲同志家中。1997年，周成奎（左一）随乔石委员长访问意大利期间，与曹志（右一）秘书长摄于罗马凯旋门。1996年3月17日，周成奎（右二）在八届全国人大四次会议李鹏总理的记者招待会上。（摄影/黎进）全国人大会议期间，周成奎（左一）主持钱其琛（右二）外长的记者招待会。当然，每年的全国人民代表大会会议还是要举行一系列新闻发布会和记者招待会的，特别是总理的记者招待会，全世界都很瞩目。1998年3月，九届全国人大一次会议闭幕后举行总理的记者招待会前，朱镕基总理交代：第一，要尽可能把提问的机会给境外记者，因为内地记者见面机会多得很；第二，不要事先安排，记者提什么问题都可以。这次记者会大家印象深刻的是凤凰卫视记者吴小莉的提问。她当时坐在记者席的前排，并不断地举手要求提问，朱镕基总理就说，这位记者经常举手，怎么不点她？于是接着就点了吴小莉。朱总理在回答她的问题时还说他自己很喜欢看凤凰卫视的节目，这对于提升凤凰卫视的影响力，肯定起了很大的作用。1998年6月，周成奎（右二）在人民大会堂接受路透社记者采访。人大的报道政治性很强、法律性很强、程序性也很强。首先，不能出政治问题。第二，不能违反法律，又要报道得让老百姓明白。第三，还要注意程序，知道什么时候能报道，什么时候不能报道。所以，当时每一篇报道我基本上都要看过。有时候，我不能每篇都看，就看新华社的通稿，别的媒体就参考新华社的通稿发稿。整体来看，没有什么出格的事，只有一次，出了问题，涉及驻外大使的任命问题。任命大使，全国人大常委会通过后还有一系列程序要走，结果有一家媒体的记者到常委会会议上拿到驻外大使的表决名单后就回去擅自报道了，差点引起外交纠纷。周成奎（前排左二）在全国人大会议上为记者修改新闻稿，前排右二为刘思扬。所以，我在任的时候，比较强调记者的相对固定，不能随便派一个人来，拿了材料就走，这样是报道不好的，常驻记者制度也是在这样的情况下搞起来的。1999年1月，第一批常驻记者包括人民日报的傅旭、新华社的张宿堂、中央电视台的林键，进驻了我们在西郊民巷23号院为他们准备的专门的办公室。为了把报道人大的记者团结起来，加强相互间的交流，提高人大报道的水平，1995年1月，经民政部批准，我们还成立了中国人大制度新闻协会，常委会办公厅是协会的主管单位。1998年，我们又编了一个内部通讯，叫《通讯员之友》，专门做交流用。我们希望能通过这些方式，逐渐培养一批懂人大制度、懂法律的报道民主法制和人大工作的记者。2000年9月，周成奎（前排左五）率中国人大制度新闻协会代表团访问法国、意大利、荷兰、比利时等国议会及欧洲议会时合影。但是，回过头来看，我觉得人大报道还是有很多可以改进的地方的，关键是新闻报道要以受众为中心，要让他们了解需要了解的重要信息，而且要让他们看得懂。但是，人大报道中往往重程序、轻实体。比如报道立法，只报道立了什么法，很少报道为什么要立这部法，这部法的核心内容是什么，审议过程中争论过什么问题，这些问题最后是怎么解决的。我主管人大的新闻宣传工作十年，很遗憾这件事情没有完全解决。记者要真正成为合格的人大报道记者，一定要专下心来研究每次人大审议的这些法律，在审议的时候得到现场去听，不能拿个结论性的材料就走了，要知道重点报道什么。我曾经跟记者举过一个例子，个人所得税法这么多条，怎么报道？第一，你要报道什么人要缴税？第二，起税点是多少？第三，税率是怎么个算法？第四，不缴税会有什么法律后果？这样报道，老百姓对这部法律就清楚了。一部法律几十上百条，但核心条款往往就几条，记者得掌握。这就要求记者知道法律的内容，知道老百姓关心什么？同时新闻局要主动向记者提供报道信息和报道建议。所以常委会会议前的新闻发布会不搞以后，每次常委会会议前我们都会向记者吹风，告诉他们这次常委会会议要审议什么法，这个法哪些内容是重点，人民群众可能会关心什么。要不然几十上百条法律，他怎么报道？主动让记者知道要报道什么，这是新闻局很重要的一个职责。在新闻局工作期间，还有一件很重要的事情，就是办报。全国人大的刊物，原来有一本《人大工作通讯》，后来更名为《中国人大》。但是办报纸，则是后来的事。1988年8月15日，对开四版的《人民代表报·试刊号》出版，1988年10月1日，《人民代表报》正式与读者见面。图为《人民代表报》试刊号（左）和创刊号（右）。（图源/人民代表报）我是1990年当的新闻局局长，那时候整个国家的民主法制建设是红红火火的局面。早在1988年，山西省人大常委会就办了《人民代表报》，彭真同志题写了报名。从七届全国人大开始，很多人大代表、常委会委员，还有常委会的领导都希望全国人大常委会也能办一张报纸，以便更好地宣传人民代表大会制度，宣传我们国家的民主法制建设。所以，1994年，我们就以全国人大常委会办公厅的名义，向国家新闻出版署写了一个报告，希望办一张《中国人大报》，这个报告送出去以后，没有回音。新闻出版署的一位负责人跟我说，有领导认为国外议会都没有报纸，我们就不办了。但是，全国人大办报的这个想法是一直有的。1996年5月，周成奎（前排右四）在人大报纸工作座谈会上合影。1997年，有一次田纪云副委员长见到丁关根，又提起人大办报的事情，丁关根说，那你们写个报告吧。纪云同志回来以后，就跟我说了这件事，要我代表全国人大常委会党组起草给中央的报告。这样，1997年4月，我就起草了《关于创办中国人大报的请示》，由乔石、田纪云和王汉斌三个人签发，报到了中央。但报上去以后仍然石沉大海。1998年7月，我陪同李鹏委员长到吉林作村民委员会组织法修改的调研，一天晚上，他把我叫到他住的房间，对我说，全国人大原来想办一张报纸，中央没有同意，现在是不是可以考虑找光明日报，请他们用更多的版面报道民主法制和人大工作。乔石（前排右一）委员长在他中南海的办公室接受中央电视台记者的采访，后排左二为周成奎。周成奎（左）与乔石委员长在出访的专机上。1996年4月，周成奎（前排左一）随乔石委员长访问古巴期间，在哈瓦那与卡斯特罗（前排右一）握手。1998年，周成奎（前排右一）随乔石委员长赴香港看望港区全国人大代表期间，与香港特别行政区首任行政长官董建华（前排右二）同志交谈。周成奎（右一）陪同田纪云（右二）副委员长会见外国客人时留影。调研结束回来以后，我就找了光明日报的负责人，谈了很多次，形成了一个文字方案。中心内容是光明日报不改变隶属关系，但每周抽出必要的版面来报道人大工作和民主法制建设的情况。但这件事后来因为一些原因没有办成。这时，人民日报同意办人大专版。1998年9月，李鹏同志在人民大会堂他的办公室约了邵华泽、徐光春、范敬宜、何椿霖、姜云宝和我，讨论办专版的有关问题。邵华泽说，中央已经批准人民日报从10月1日起办民主与法制专版，每周一版，以后适当的时候可以每周出一期专刊。徐光春说中宣部支持人民日报办民主与法制专版。范敬宜说专版应当反映立法的过程，这也是普法的一种形式。何椿霖说，人大要做好服务工作，要为人民日报的民主与法制专版提供题材，也希望人民日报能够派专人到全国人大来工作。1998年10月6日，《人民日报》首次刊出“民主与法制”专版。（图源/人民日报图文数据库）这次会议上有两个决定，第一，决定全国人大常委会办公厅和人民日报专版编辑部每两个月协商一次宣传报道的重点。第二，决定全国人大要组织通讯员队伍，为专版提供稿源。快到月底的时候，李鹏同志又找我，问人民日报怎么样了，我说人民日报的积极性很高，决定给专版设14个栏目，包括民主法制述评、法治论苑、立法聚焦、新法快递、律师答疑、参政议政、公民建言、民主法制巡礼等。为了组织通讯员队伍，我们在全国各省、自治区、直辖市、省会城市、较大的市都设了通讯员，这些通讯员都是各地人大自己派的，一旦有什么重要信息就报上来。1998年12月10日至12日，全国人大常委会办公厅召开了通讯员工作座谈会，李鹏、丁关根、邵华泽、郭超人、杨伟光、徐光春、范敬宜等都讲了话。这个通讯员工作座谈会恐怕是历史上规格最高的一次通讯员会议。我在新闻局工作期间，还组织了宣传人大制度好新闻评选。1991年是第一次评选，评选有初评、复评和终评，终评委员会的规格很高，吴冷西、穆青、曾涛等新闻界的老前辈都是我们终评委员会的委员。评选结束后的颁奖仪式上，除了彭冲副委员长亲自出席并发表讲话以外，赛福鼎、荣毅仁、严济慈、雷洁琼、倪志福、廖汉生、王汉斌7位副委员长和曹志秘书长，以及人民日报、新华社、广电总局、国务院新闻办的负责人等，也出席了颁奖大会。可能在全国的好新闻评选中，规格这么高的颁奖大会也是没有过的。评选好新闻，我前后参与了9次，共评出获奖作品1321件。这项工作非常有利于新闻单位报道人大工作和民主法制，是很好的举措。1991年，全国人大常委会领导同志与第一届宣传人大制度好新闻获奖者合影。一排左起为曾涛、王汉斌、雷洁琼、廖汉生、彭冲、赛福鼎、荣毅仁、严济慈、倪志福、吴冷西，二排左一为周成奎。那一段时间，我们还把新闻报道的一套制度建立起来了，包括代表大会的新闻报道、常委会的新闻报道，都有成文的制度，使人大的新闻报道工作逐渐制度化、规范化。我们之所以那段时间能在人大新闻报道工作上做一些事情，主要是因为党的十一届三中全会后，党和国家高度重视坚持和完善人民代表大会制度，高度重视社会主义民主法治建设，有这样一个大环境。1978年12月13日，邓小平在中央工作会议闭幕会上作《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的总结讲话。讲话中明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”图为邓小平在中央工作会议上。（图源/央视网）▌八、发挥好参谋咨询和写作班子两个作用2002年1月16日，周成奎（前排左二）与李鹏（前排右三）委员长、朱琳（前排左三）同志在李硕勋烈士遗像前。我2000年10月兼任了研究室主任，不再分管新闻宣传工作。遇到的第一件事情，就是起草第二年3月在人大会议上要作的常委会工作报告。李鹏同志把我叫到他在中南海的办公室，听取我关于常委会工作报告提纲的汇报。那时我还不了解为李鹏同志起草文稿的习惯，所以他听了我的汇报以后不满意，并讲了他的想法。我回来以后，就按照他的要求拟了一个提纲，他同意了。2001年到2004年，常委会的工作报告都是由我组织起草的。在这些常委会工作报告中，2001年的报告是比较特别的，与中国特色社会主义法律体系有关。常委会的工作报告，一般都是叙述式的，去年做了什么工作，取得了什么成效，今年准备做什么工作，很少有论述式的。因为十五大提出了要建设中国特色社会主义法治国家，到2010年要形成中国特色社会主义法律体系。2001年的常委会工作报告要回答什么是中国特色社会主义法律体系，这就必须要有一部分论述。关于中国特色社会主义法律体系，人大曾经组织过一个专家小组研究了一段时间，所以我们起草常委会工作报告的时候，有了好的基础。在这个报告中，我们把这个体系归纳为七个法律部门三个法律层次，七个法律部门就是宪法与宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。三个法律层次，在宪法的统领下，法律是一个层次，国务院的行政法规是一个层次，地方性法规是一个层次。构成有中国特色社会主义法律体系的基本标志是：第一，涵盖各个方面的法律部门应当齐全。第二，各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来。第三，以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当制定出来与之配套。有了这七个部门三个层次，法律体系就比较完善。法律部门的划分问题是个学术问题，写在常委会工作报告里，而且由全国人民代表大会表决通过，具有法律效力，会不会影响学术界对这个问题的研究？那个时候我们已经意识到了这个问题，所以在这个报告里说这是根据全国人大常委会的工作需要划分的，不影响学术界对这个问题的研究。后来很多法学界的同志认为，法律部门还应当有生态环境法。现在看起来，这确实是个学术问题，是可以争论、可以讨论的。另外，我认为，中央提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是促进我们国家民主法制建设、全面建设中国特色社会主义法治国家的重要措施。但是形成中国特色社会主义法律体系，不等于立法工作以后没事了，随着科技的不断发展，社会的不断进步，要不断地完善这个法律体系，立法工作永远在路上，没有终点。2001年7月25日，吉林省第三次市、州人大研究工作座谈会合影，前排左五为周成奎。2003年11月25—26日，首次经济特区授权立法联席会议在海口召开，与会代表及工作人员合影留念，前排左六为周成奎。研究室除了要负责报告、讲话的起草，还有一项重要任务，就是围绕坚持和完善人大制度的重大问题做研究。2001年7月，我在吉林人大召开的研究工作会议上强调，各级人大研究室要发挥好两个作用，即常委会的参谋咨询作用和写作班子作用，为此必须改变调查研究工作比较薄弱的情况。2001年9月，在杭州召开的华东、东北十省市第十次研究工作座谈会上，我们围绕人大的重大事项决定权问题进行了讨论。2002年5月，在福州召开的华东、东北十省市第十一次研究工作座谈会上，我们又围绕人大的组织制度问题进行了讨论。这几次会议对于推进人大研究室的研究工作是起了一定作用的。《认真加强调查研究》《关于重大事项决定权和人大的研究工作》《关于人大的组织制度问题》收录在周成奎2006年出版的《浮光集》中。（供图/立法研究院）十届人大期间，周成奎（前排左二）与第十届全国人大教育科学文化卫生委员会副主任委员邢世忠将军（前排右一）赴贵州考察义务教育法实施情况时，在山区一所小学了解教育情况。我很遗憾没有做的一件事情，就是研究人大制度与政党制度的关系。人大制度、议会制度实际上是与政党制度联系在一起的。研究室应当研究政党制度的历史发展脉络，做国内外的比较研究，研究中国特色的政党制度与人民代表大会制度的关系，从而更深刻地认识我们国家为什么选择了人民代表大会制度作为我们的政体。这件事我曾经向吴邦国同志讲过，邦国同志很赞成，但很快我就不担任研究室主任了，这件事也就没有进行。周成奎（右一）随吴邦国委员长视察江西时留影。2000年，周成奎（前排左二）与中央党校同学在一起。▌九、带好队伍、出好主意大约是2005年5月，中国法学会会长韩杼滨和党组书记刘飏同志找我，希望我能到中国法学会当专职副会长。他们还给当时的秘书长盛华仁同志打电话，华仁同志就同意了。就这样，我2005年10月就到法学会上任了。2006年3月，周成奎（左二）与中国法学会党组书记刘飏（前排左三）一起访问香港时留影。在法学会期间，首先做的一件事情，就是组织“百名法学家百场报告会”活动。这项活动的出发点是更好地发挥法学会这个人民团体在法治宣传中的独特作用，组织法学家到各地直接向广大干部、特别是领导干部宣讲宪法和法律。法学家们对参与这项活动的积极性很高，各地对这项活动也很重视。特别是我找了时任中宣部常务副部长吉炳轩同志，向他报告了开展这项活动的有关情况，希望能得到中宣部的支持，并希望能与中宣部共同来组织这项活动。吉炳轩同志很支持，并同意一起组织这项活动。因为有中宣部参与组织，“百名法学家百场报告会”的影响就更大了。我们每到一地去宣讲，地方的主要领导一般都能亲自出席，比如当时的陕西省委书记赵乐际同志、浙江省委书记赵洪祝同志、北京市委书记刘淇同志、天津市委书记张高丽同志等，都亲自出席了报告会，或者在报告会前后接见了作报告的法学家，所以这项活动的影响是比较大的。应当说，在我们的广大干部中，有一部分同志并没有认真学过国家的宪法，熟悉宪法的可能更少。“百名法学家百场报告会”的重点是宣传宪法，只有首先让广大干部了解了国家的宪法，并且真正能够依宪执政，建设社会主义法治国家的目标才能实现。中国法学会百名法学家百场报告会在香港中联办举办报告会，图中右二为周成奎，右一为王振民。还有一件事，是起草法治建设白皮书。2008年2月，国务院新闻办公室发表了《中国的法治建设》白皮书，这是我国第一次以政府文告形式，全面介绍中国法律制度的形成和法制建设的状况，包括：建设社会主义法治国家的历史进程、中国特色的立法体制和法律体系、尊重和保障人权的法律制度、规范市场经济秩序的法律制度、依法行政与建设法治政府、司法制度与公正司法、普法和法学教育、法治建设的国际交流与合作等8个部分。这个白皮书是由我主持起草的，韩大元、卓泽渊、刘松山等多名法学家参与了起草工作。白皮书发表后第二天，《人民日报》发表了该报记者采访我的一篇文章《建设社会主义法治国家的庄严宣言》。后来，徐显明同志建议，以后法学会是不是可以考虑每年搞一个法治建设的年度报告，我们接受了这个建议，所以2008年以后，法学会每年都组织各有关部门和有关法学、法律工作者撰写一个中国法治建设的年度报告。2008年2月28日，国务院新闻办公室发表《中国的法治建设》白皮书。对周成奎的专访《建设社会主义法治国家的庄严宣言》发表于《人民日报》2008年2月29日第15版。（图源/人民日报图文数据库）中国法学会是党领导下的人民团体，是法学界、法律界的全国性群众团体和学术团体，在国家生活和社会生活中起着特殊的重要作用，党和国家对中国法学会的工作是高度重视的。因此，我在法学会工作期间，曾经建议做好法学会的工作，关键是要带好队伍、出好主意。把带好队伍放在第一位，就是要团结法学界、法律界的同志始终坚持坚定正确的政治方向，让党放心，让人民放心。出好主意是因为法学会还是一个学术团体，因此要推动大家致力于法学理论和法律实践的研究，积极为建设社会主义法治国家建言献策。也因此，在一些研究会的年会上，我总是建议大家淡泊名利、静下心来做学问。我常引用杜甫的诗句“细推物理须行乐，何用浮名绊此身”，也常引用韩儒林的对联“板凳要坐十年冷，文章不写半句空”，以此来与大家共勉。图为周成奎书法作品，内容是杜甫《曲江二首》诗句“细推物理须行乐，何用浮名绊此身。”（图源/全国人大常委会办公厅离退休干部局）法学会每年都要采取招标的办法，资助一批课题研究，再把这些课题的研究成果分别报送有关部门作为决策的参考。虽然每个课题的资助金额不大，大约一两万元，但是这件事对于年轻法学、法律工作者的培养起了积极作用。在此基础上，韩杼滨会长建议集中力量研究一批重大课题。为此，我们组织了十大专项课题的研究，我专门到财政部争取了200万元，资助这十大专项的研究。对于专项课题的研究成果，我们认真组织了评审，但我们没有要求每份研究报告一定要写多少万字，而是要求一定要找准实际存在的重大问题，提出可操作的、管用的政策建议。我一直不赞成论文、报告必须写几万字才算合格，结果文字洋洋洒洒，但不解决问题。郑板桥说得好，“删繁就简三秋树，领异标新二月花”，写文章、写报告，一定要有观点，要有领异标新的地方，要在大量材料的基础上提炼出观点，并用观点统领这些材料。同时文字一定要精炼，用最少的语言表达最新的观点。我觉得这样的研究报告才是最好的报告。▌十、发挥社会力量建设高端智库北京卓亚经济社会发展研究中心是以法治为切入点，研究我国经济社会发展，致力于法治经济、法治社会建设的新型智库。中心于2013年在民政部门注册成立，是实体性、非营利的社会组织。图为中心2013年9月于北京全国人大会议中心举办成立大会，左起为周成奎、乔晓阳、顾秀莲、朱孝清、张文显。（图源/北京卓亚经济社会发展研究中心）2012年，在我正式办理退休手续前，我和王致酝酿成立一个社会智库，研究国家经济社会发展中的问题，向有关部门提出决策建议。当时，孙潮在中央党校学习，他建议我们通过这个智库研究法治国家建设的有关问题。2013年，北京卓亚经济社会发展研究中心就登记成立了。智库成立之后做的第一件事情就是召开了一个智库建设的座谈会，与会专家学者在会上提出了很多好的建议和意见，我们据此形成了一份名为《对加强中国特色新型智库建设的建议》的报告，得到了中央主要领导同志的批示，推动了国家高端智库的建设。卓亚中心在这件事上作了一个智库应该作的贡献。智库成立以后，我们还组织研究了一些问题，比如一带一路的仲裁机制问题、粤港澳三地的法律融合问题、大数据交易中的法律问题、网络立法问题、人工智能立法问题、社区矫正立法问题、产权保护问题、行政程序立法问题、法治政府评估问题、涉外法治问题等等。另外，我们还对一些具体法条的修改，提出过建议。比如，药品管理法修改过程中，涉及网络销售处方药的规定，修改草案本来禁止网络销售处方药，我们通过研究认为，这与国务院提出的发展平台经济、互联网经济相违背。如果禁止销售，不仅影响平台经济，也会影响老百姓用药。因此我们建议不作这样的规定，这一意见最后得到了采纳。《生态环境法典草案专家建议稿及说明》是在北京卓亚经济社会发展研究中心组织下，由中国政法大学、武汉大学、中国人民大学、天津大学四所高校的环境法学研究团队编纂的，是中国生态环境法典草案首部专家建议稿。（供图/立法研究院）2018年开始，我们请陆浩、李连宁、何晔晖、王庆喜、别涛等同志做项目指导小组成员，请参与《中华人民共和国民法典》编纂的扈纪华同志做项目专家组组长，请竺效、王灿发、孙佑海、秦天宝同志分别组织中国人民大学、中国政法大学、天津大学、武汉大学的生态环境法方面的专家，开始编纂《生态环境法典》的专家建议稿。当时，《中华人民共和国民法典》的编纂工作从2015年起已经开始，我们认为法典的编纂工作是完善中国特色社会主义法律体系的必然趋势，而生态环境领域的法律已经不少，有了编纂法典的基础，为了减少重复、避免冲突、维护法制的统一，以及为了便于执法、司法的实践，也有了编纂法典的必要。我们前后用了三年时间，于2021年拿出了一份1035条的专家建议稿，提请生态环境部和法工委参考。这项工作得到了生态环境部、法工委和全国人大环资委的大力支持与关注。现在，《生态环境法典》已经正式提请全国人大常委会审议，我们的工作可以说是为这部法典的出台作了预先研究。与此同时，我们还接受教育部委托作了《教育法典》的研究，也完成了全国总工会委托我们作的《劳动法典》研究。此外，为了宣传人民代表大会制度，2022年9月出版了《人民代表大会制度问与答》，这本书共30多万字，是李连宁同志和我主编，与陈斯喜、李伯钧、万其刚、刘松山同志共同撰写的。这本书的起草和出版，卓亚中心是组织者，做了大量的组织协调工作。书的出版，反响是好的。《人民代表大会制度问与答》首版于2022年9月由中国民主法制出版社出版，是一本以问答形式，专门介绍人民代表大会制度基本知识的读物，图为书籍封面。（供图/立法研究院）卓亚中心与法学界、法律界的专家学者，与长期从事人大工作和法律工作的领导，有广泛的联系，人才资源比较丰富，大家在一起，会有很多新的思想出来，很多点子都是在相互交流中碰撞出来的。并且能够看准一个选题，就立即组织相关领域的权威专家与实际工作者在一起共同研究完成。这是这个中心的特点，也是这个中心的优势。▌十一、立法工作永远在路上我在前面讲了，我们的法律体系形成了，但永远在完善的过程中，立法工作永远在路上。目前我们的立法，有几个很重要的领域。2000年8月3日，周成奎参加立法法座谈会合影。前排左起为：信春鹰、张春生、应松年、周成奎、许嘉璐、乔晓阳、肖蔚云、郭道晖、李步云、郑成思。一是科学技术方面的立法。现在互联网、人工智能、生物技术、航天等方面的科学技术发展很快，这方面可能会成为我们今后立法工作的一个很大的挑战，我们要关注这方面的问题。科学技术立法主要有两个方面，一个是规范，一个是促进，规范科研机构的活动，促进科学技术的发展。但重点是要促进科学技术的进步，促进创新，这关乎国家和民族的未来。为此，立法工作者要学习一些科学技术知识，科技工作者要学习一些法律知识。跨领域的交叉融合，是今后的发展方向。二是社会保障立法。现在养老、医疗、就业问题都比较严峻。到今年4月底为止，全国有效的法律是305件，行政法占了将近100件，经济法占了将近90件，这两个领域加在一起占60%，都是行政管理和经济管理方面的法律。社会法大概是29件，不到10%，而且这其中大部分是规定特殊群体权益保护的，养老、医疗、就业这些问题，涉及甚少。行政管理和经济管理是政府的职责，各部门对这方面的立法都有积极性，这当然也是必要的，但是相比之下，我们的社会法还比较薄弱，现在有需要，也有条件来加以规范。我们始终强调要以人民为中心，老百姓的民生很重要，这部分内容涉及各个法律部门，其中有相当一部分在社会法里面。社会法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，关系到老百姓切身利益，也关系到社会稳定。所以我觉得，这一块的立法任务是非常重的。三是国际法。中国现在是世界大国，是第二大经济体，中国的国际影响力越来越大。中国要担当起一个大国的责任，要建设人类命运共同体，必然会涉及国际法，包括国际公法和国际私法。这方面还有待加强研究，培养人才。四是法典化的问题。我们现在有了《中华人民共和国民法典》，估计《生态环境法典》也会很快审议通过。我在前面讲了，法典化至少有两个好处：第一，可以减少法律重复和冲突，通过编纂法典，可以把很多法律冲突和矛盾消除。第二，法典化以后，无论是审判工作、仲裁工作、行政执法工作，还是老百姓学习法律，都比较方便。当然，法典化也得有条件，第一，得有法典化的需求，也就是某个领域，有减少冲突、重复和便于使用的需要。第二，这个领域的法律大体上已经都具备了，不能严重缺胳膊少腿。当然，编纂法典也不必等所有的相关法律都制定出来，有些法律可能还没有制定，但是可以先规定一些指引性条款。至于法典化以后还要不要修改？那肯定还是要改的，不能说制定了法典就不改了。1997年制定刑法，汉斌同志说这实际上就是刑法典，但从制定以后到今天，我们有了12个修正案，还制定了几部专门的刑事方面的法律。所以，制定了法典不是万事大吉了，还可以再修改。我对条件成熟的领域编纂法典，是支持的。2025年5月20日，周成奎主任接受立法研究院访谈后，与北京卓亚经济社会发展研究中心常务副理事长王致（右二），访谈人阮汨君（左一）、赵健旭（右一）合影。（摄影/周烁）排版｜龚月玥一审｜龚月玥二审｜阮汨君三审｜郑春燕

立法是依法治国的前提和基础。在推进全面依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问揭示了立法自身的复杂性，也表明了立法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学科发展与立法人才培养造成了困难，课堂要么成为琐碎技术知识的布道场，过分强调立法实践使理论问题被排斥，要么只能在概念和词藻中自说自话，无法呈现出真实的运作逻辑。立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”（名家讲坛实录往期目录）“立法专题沙龙”等品牌活动，邀请国内各领域专家学者探讨立法的重要问题与前沿问题。我们深刻意识到，无论是立法学研究，抑或立法人才培养，都不能固步自封于象牙塔之内，亦不能停留在抽象的法条之上，还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处，唯有如此，才能真正接续未来。为此，我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上，并策划了“立法名家访谈”系列（名家访谈往期目录）。本期受访者为刘松山，1966年生人。法学博士，山东大学国家治理研究院研究员，山东大学人民代表大会制度研究中心主任，兼任中国法学会立法学研究会副会长，多地人大常委会立法顾问。曾供职于全国人大常委会办公厅和法制工作委员会，参与立法法等法律的制定和修改工作，参与编写《彭真传》。刘松山教授注重理论与实践相结合，能够及时捕捉民主法治建设中的重大问题，在宪法学、人民代表大会制度理论与实践、立法学、彭真民主法制思想、政法制度等领域均有较突出的研究专长，发表了大量具有广泛影响的学术论文。策划｜阮汨君受访｜刘松山访谈｜阮汨君 周家奕责编｜阮汨君 赵健旭出品 | 浙江立法研究院、浙江大学立法研究院目次一、不可复制的经历二、立法学是宪法学的重要分支三、国家法律与党内法规的区别所在四、立法与改革能否辩证统一五、法典化需尊重立法规律六、警惕用隐性立法程序代替正式立法程序七、辩证看待地方立法的重复与创新八、基层立法联系点还需讨论九、立法评估的条件尚不成熟十、协商民主和基层民主有待研究十一、法治建设的最大障碍是官本位文化十二、人民代表大会制度的工具意义和生命力所在                                                                                                                                                            在访谈过程中，刘松山老师思想活跃，思路清晰。他认为，立法学是宪法学的重要分支，研究好立法学，首先要精通宪法学。刘老师长期专注于宪法学的研究，与诸多理论研究者不同，他对宪法教义学和宪法学方面的理论、学说持有近乎警惕的态度，对民主法治建设中的重大实践问题又极度在意。这种不同，在他的论文写作中表现得更为明显，他抛弃了常见的学术表达，试图以简明晓畅的笔法，将复杂的道理简单化，他不断地直面问题，用一种穷追不舍的方式，对每一个重要议题发出诘问。他将一些人们习以为常的用语和现象重新问题化，经过反思和整理后，再放回经验的抽屉。他不太相信宪法学、立法学会有多高深的理论，认为只要经不住现实拷问的理论，都站不住脚。在他看来，宪法学、立法学的研究，要特别重视运用历史分析的方法，但历史分析的方法不是简单地梳理和堆砌史料，而是要寻求重大问题的历史真实。他时常将今天的问题与历史对接起来，在历史的草灰蛇线中梳理事情的来龙去脉，用叙述历史的方法来启示当下。在他看来，唯有如此，才会知道这一切如何发生，又何以至今。毕竟，“你永远无法掩盖历史。”刘老师如此感慨道。2024年9月2日，刘松山教授在山东大学人民代表大会制度研究中心接受立法研究院访谈。（摄影/龚月玥）2024年9月2日上午，我们如约来到山东大学人民代表大会制度研究中心，以下是刘松山教授的口述：▌一、不可复制的经历初中毕业、高中毕业和硕士入学时的刘松山（供图/刘松山）我最初是学中文的，从事法学研究本非我的兴趣所在。从中文系毕业后，正逢上世纪八、九十年代交替，我到南通市的港闸区委党校（又名郊区区委党校和南通市农村干部学校）教了两年书。那时候，文学已经不吃香，法学开始热起来了。在这种大气候下，我就改行学法律了。记得刚工作时，课很多，又没有双休日。为了考研，我用课余时间自学了法学的相关教材。南通的冬天很冷，没有暖气空调，大雪之后零下六、七度，我也坚持学习。当然，也不耽误打牌喝酒。当时在南通市委党校认识了黄杨、沈卫中、樊绥平三位老师，他们都比我大。一到周末，我们几个经常去黄杨老师家里吃喝，然后就是打牌，甚至通宵。回想起来，那真是艰苦、紧张而又快乐的日子。那时，必须工作两年才能考研。工作两年后，我考上了中国政法大学的硕士生，学的是诉讼法专业，研究方向是刑事诉讼法学。当时硕士生的学习时间是两年半。毕业后，应该是1994年底、1995年初左右，我就到了全国人大机关工作。先是到办公厅新闻局，后来又到法工委的国家法行政法室。再后来，又到新成立的法规备案审查室，呆了几个月。现在回过头看，那时太单纯，在机关呆了近十年，都不谙世事，而且在一起的年轻人，多数好像都很单纯，除了工作，还经常玩闹、瞎掰，作息不规律。记得到法工委后，我与同宿舍的柴瑞生、郝作成，三人像亲兄弟一样。斜对面宿舍的廖盛芳，是男的，动辄深夜轰开宿舍门，要打80分（拖拉机，现在发展成掼蛋了）。在机关度过的，也是快乐的日子。刘松山在八届全国人大第四次会议上的工作证（供图/刘松山）2004年夏天，我离开了机关，去了上海。当时我38岁，凭借此前三、四年间“炮制”的文章，居然直接当上了教授。离开机关后，我的老领导张春生主任非常生气，说走之前跟谁都不商量，脑袋一拍就决定了，而且一去不回头。第二年，也就是2005年，老张和陈斯喜主任直接到上海，先找到我，再找到学校，要我回北京，帮助编写《彭真传》。可我的关系已转到上海，不自由了。这时候，老领导乔晓阳（时任全国人大常委会副秘书长）专门用全国人大常委会办公厅的印章出具了借调函。《彭真传》于2012年由中央文献出版社出版，全书共4卷，130余万字。图为《彭真传》书影。（供图/立法研究院）2005年冬，我就又回到了北京，和老张一起住到玉泉山，参与编写《彭真传》。老张安排我写的是第四卷中的内容，包括彭真的复出，主持制定七个重要法律，主持起草1982年宪法以及主持制定民事法律这几个部分。编写《彭真传》时，刘松山与同事在玉泉山合影。（供图/刘松山）2007年，我基本完成任务后就回到了上海。这一阶段，在王汉斌的领导下，《彭真传》的编写班子进一步加强，杨景宇、刘政、程湘清等老领导都直接参与其中，并分别负责相关工作，办公厅研究室的陈勇、曾萍和法工委研究室的周敏等同事也都被抽调过来，再加上北京市的不少同志，一起编写。这个背景下，2008年，我又被要求回北京，参与编写《彭真传》第三卷中的内容。《彭真传》编写组在彭真故居前留影。前排中为周敏，后排右四为杨景宇，左二为刘文生，左四为张春生，左五为刘政，右一为刘松山。（供图/刘松山）这里有个插曲：老张说，刘政（常委会原副秘书长、办公厅研究室主任）听说我能写点东西，主动要求指导我。我的任务是编写“文革”爆发前意识形态领域的批判，彭真抵制姚文元的《评新编历史剧〈海瑞罢官〉》以及“文革”爆发前的若干事件。我对这段历史研究得不深，也不向刘政请教，拿着材料梳理捉摸一通，就自作主张写了三章，好几万字，还感觉良好。没想到交给刘政后，老爷子并不满意，自己动手重新写了三章的内容。也就是说，现在《彭真传》（第三卷）第三十九章、第四十章、第四十一章的内容，实际主要是刘政本人写的。但让我汗颜的是，后记中却说是由我撰稿，刘政补充、改写的。请注意，我当时用的是电脑，写、改很方便，而刘政老爷子不会用电脑，完全是手写的。也就是说，这几万字的内容是他用硬笔一气呵成写下的，而那时的老刘已是七十多岁高龄！这位老领导的水平之高，可见一斑。《彭真传》“后记”摘选（供图/立法研究院）大概是2009年，我的编写任务大体完成，就完全回到了上海。2022年，我来到了山东大学。经常有人问我，你当时为什么要离开机关到高校？是机关好，还是高校好？这些问题，真不太好回答，但比较下来，我觉得各有长处，很难说哪个职业就更优越；适合自己的，就是好的。我年轻时就睡眠不好，但机关要坐班，约束多；高校相对自由，收入也高些。离开机关后，遇到挫折、危机和磨难，我也曾经后悔过。现在算来，到学术界，也过20年了，虽然没做出多大成绩，但总体还算努力，能按学者的身份和品格要求自己。走上法学研究的道路，很偶然。最初学文学，到基层工作。后来学刑事诉讼法学，毕业初却做起了新闻服务，在新闻局工作了一年，觉得太事务性，不适合自己。而法工委较专业，于是，一次与国家法行政法室的童卫东聊天，问，你们那里要人吗，要不要我这样的？他说，去问问。我还真没指望能去，因为学的不是宪法学与行政法学。未料几天后，童卫东找我，要我拿一份简历，给陈斯喜处长看看。我没什么成果，赶紧把自己写的一些歪诗，还有一篇评《陈寅恪的最后二十年》的书评，好像还有其他一些不成样子的所谓文学作品，拿去找阿喜。他说，要把简历给老张看，看张主任是否同意。没想到，老张很快通知我见面，并决定要我！后来才知道，老爷子是《十里长街送总理》的实际作者。写这篇作品的时候，才35岁。原作叫《在沉痛悼念的日子里》，发表于《人民文学》，我们中学教材只是截取了其中的一小部分。老爷子精通文史哲，学富五车，是文字大家，有惊人的记忆力，他决定要我，竟然不是因为我是学法学的，而是因为我是一个文学爱好者，写了一些根本拿不出手的所谓文学作品！没有这一经历，我就不可能走上今天研究立法学、宪法学的道路。再回头说说调离新闻局的事。我不喜新闻局的事务，但很幸运，遇到了有本事的局长。周成奎是上世纪六十年代的北大学生会主席，研究高能物理，但文采飞扬，与老张一样，是文字大家。在新闻局时，我写些领导讲话等公文，老周改得几乎片甲不留。看后很沮丧，他却淡淡一笑：还能改，回去调一下。我就捉摸改的内容，哪怕一个字、一个标点，大受启发。这种公文训练对我在论文写作中把握分寸，注意简明晓畅，产生了很大影响。有一次，我向老周局长（后担任常委会副秘书长、办公厅研究室主任）提问：写论文和写领导讲话有什么区别？他略加思忖，说：“写论文，是推理；写讲话，是判断。”太精辟了。老周经常把港台报上的一些所谓敏感新闻圈一下，要我剪下来复印，分送相关领导。看似简单的工作，却大大训练了我观察问题的敏锐性，甚至可以说有了一些时政分析的能力，而这对学术研究无疑大有帮助。90年代中期，刘松山于广州开会留影。前排居中者为周成奎，后排左二为刘松山（供图/刘松山）话说老张同意调我去法工委，但老周不同意。我磨了两年，他才同意了。但两年中，国家法行政法室已进了两个人，本不宜再进了。为了不让我陷入尴尬，老张说：不能做对不起朋友的事，仍然把我要了过去。就这样，我顺利调到了法工委，开始了现在所做学术研究的起步。到国家法行政法室后，老张对我十分关心、爱护、信任，耳提面命。他表扬说：“松山进入情况快。”可能是觉得我还有点悟性，就不遗余力地提携。离开法工委后，在回机关参与编写《彭真传》这四、五年的工作中，我们朝夕相处，无话不谈，从他那里了解和学到了很多东西。我发表的不少文章，从思考角度、材料检索到观点论证，都受到他的影响。写作中遇到困惑的时候，也常向他请教。老爷子年长我25岁，但从不以领导、师长和权威自居，很乐意听不同意见，很善于向年轻人学习，还不时向我提问，听我的意见。即使到现在，我们还在微信上隔三差五地交流。与他讨论，无论错还是对，没有什么顾虑，可以直抒胸臆。接触下来，他们那些老领导，都有一个共同特点：思维开阔，善于听取不同意见，很大气，有很高的理论水平、政策水平、法律水平和文字水平，还不摆架子。老张是一个典型。他是大才，也很爱才，对我有知遇之恩，是名副其实的恩师。我很幸运，有点小个性，能力与老爷子不能比，但却承蒙厚爱庇荫，得以顺利成长。受他的影响，我也养成一点心胸，注意尊重学术、与人平等，能听不同意见。我刚到国家法行政法室时，陈斯喜是处长，许安标是副处长。我们在一个处，相处开心，总有欢声笑语。他们比我资历深，我向他们学到了不少东西。举个例子：在法工委的时候，每天午饭后，大家都拿报纸回去看一下，再休息。一次，阿喜穿着拖鞋，拿着《法制日报》到我办公室，要我看，说上面有个新闻，某地方的红头文件与法律发生冲突，结果执行红头文件的人被追究法律责任了。阿喜说，你研究研究看，这究竟是怎么回事。沿着阿喜说的这个案例，我穷追不舍，查找各类资料，找来法学类的杂志，捉摸不同杂志的风格特点和论文写作的套路，连续发表了违法行政规范性文件责任分担方面的好几篇论文，加起来，就有十几万字，最后一组合整理，就是一篇博士学位论文。从这里可以看出，阿喜的一个问题提示，对我有多么重要的意义。时常有学生包括年轻的老师问：你是怎么写文章的？怎么就想到那些问题？都读了哪些书？都有些什么经验？不好一概地回答。我的经历相对多一些，知道点文学、新闻，又懂点诉讼法学，宪法学行政法学也交叉了解一些。平常更喜欢党史人物、轶闻野史之类的，对政治学、马列理论、党史党建也略知皮毛。编写《彭真传》时，又看了不少档案，听一些老同志聊了不少人物故事。对公文、论文、新闻包括一些文学作品的写作特点，大体了解，有时还能转换借用一下。有点基层工作生活的经历，又有过中央机关的经历，对上上下下的情况算是有点体验，略知一二。更幸运的是，我在机关时，遇到了多位有非凡才能的领导，而且都是近距离接触，可谓幸得高人指点。所以，如果说自己的研究有什么特点的话，应该说，掌握和知道的东西比较杂，好像“杂”才有利于从不同的角度看问题，才有利于“钻”。我在机关正式工作前后差不多十年，到法工委也就六年，后来再回机关断断续续又有四、五年时间。机关工作和参与编写《彭真传》的经历，对我的学术有决定性影响。饮水思源，人大机关，特别是法工委，是培养我的地方。▌二、立法学是宪法学的重要分支中华人民共和国宪法（图源/网络）立法学应当研究什么？站在政治学的角度，立法被认为是一种政治决断。但什么叫政治决断？说不清楚。把法的制定都说成是政治决断，涉及的问题是，什么叫政治？政治的主体是谁？这些主体又是怎么决断的？有点虚，似是而非。说立法的政治性很强，固然不错，但如果把立法单纯说成一种政治活动、政治决断，就容易冲淡、抹去立法自身的特点和规律，甚至把立法引向歧路。现实中的立法，就是国家机关在自身的权限内，按照法定的程序一步一步往前推进，最终得出一个表决结果。国家机关本身有政治性，但这个政治性的国家机关，要遵守法定程序。不能离开法定程序，抽象地谈政治决断、政治决策。说到这个问题，就不能不提“党领导立法”，这里的党是政治概念、政治组织和政治力量。但是，党领导立法，也要通过国家机关，在法定的程序中实现目标。党领导立法，自身也要有相应的程序。拿地方的党组织来说，如果它以政治决断为由，缺乏领导的程序或者有领导的程序却不遵守，那么，它领导国家机关立法的做法、程序，就容易与国家机关立法的程序不一致，甚至相冲突。这时候再说立法是一种政治决断、政治决策，或者把立法的政治性摆在首位，要求立法的法律性、专业性、理论性，都服从政治性，为政治性让路，可能就会出现不少问题。现在立法学的教材比较多，内容各有侧重，各有特点。但在立法原则和权限确定的前提下，立法学研究的主体内容，应当是立法的程序。严格地说，立法学应当称为立法程序学，与刑事诉讼、民事诉讼一样，通过程序正义实现实体的正义。立法学研究的重点和要害所在，是国家机关的立法程序包括党领导立法的程序。立法程序涉及人大及其常委会的议事规则，包括政府的议事规则，还涉及党组织的议事规则。立法学、宪法学都要研究议事规则，这是一个几近空白的领域。2025年4月13日，由浙江立法研究院、浙江大学立法研究院主办的第八届“之江立法论坛”在杭州顺利召开。本次论坛围绕“地方立法质量十周年考察”这一主题展开研讨，并发布了首届“地方立法十大范例”。刘松山教授在发言中指出，地方立法范例所示范的，更应当是立法的程序而非结果，因为立法结果类似“鞋合脚”，不具有普遍性，适用于浙江的不一定适用于安徽，适用于甘肃的不一定适用于重庆，而立法程序的民主性具有突破区域限制的推广意义。图为刘松山在论坛上。（图源/立法研究院）在这个意义上，立法学是宪法学的重要分支。立法权限、立法程序都是宪法的规定，以及由宪法规定延伸而来的法律规定。研究立法学，应该通晓宪法学的基本理论，了解、把握国家机构体系以及国家机关的运转，了解党的组织和党内的领导体制，特别要把握党和国家机关之间的关系。现在的宪法学研究中，出现了一种从国外拿来的“宪法教义学”。在中国，能不能用“宪法教义学”研究宪法？这个问题还是应当放在学术的层面讨论。什么叫宪法教义学？很多年前，我曾听许崇德先生在宪法学年会上说了这样的大意：有人瞧不起宪法释义，我看能把我们国家宪法的条文解释好，就不错了。许老师这里说的是宪法的释义。我看了宪法教义学的一些内容主张，有些生疑：宪法教义学，与宪法条文、宪法文本的释义学，好像没有什么差别啊。把宪法释义做好了，不就是教义学吗？教义起初好像是西方的宗教用语。像基督教，就有教义。西方国家的宗教与法律的关系比较紧密，把宗教的一些理念、用语运用到法学研究中，是自然的。但我国的情况和西方大不相同，现行宪法序言中对国家的指导思想规定得很明确，总纲中又明确写上了中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，而中国共产党的党章显然是不允许在党内搞宗教或者宣扬什么教义的。在法学的其他领域，进行方法移植，将教义学作为一种研究方法，加以探讨和推广，我不太了解，没有多大发言权，但感觉不会有什么大的问题。但研究中国的宪法，把西方的宗教用语拿来作为普遍性的方法，与宪法关于国家指导思想和党的领导的表述、规定，一作对照，可能就会有问题。宪法教义学，似乎是要我们像信仰宗教一样信仰宪法。这个看法对不对？能不能这么说？我们的宪法从1954年制定以来，时常有较大的变化，即使是1982年宪法制定以来也经过了五次修改，内容有很大的变化。改革时代的宪法，它的稳定性和权威性都是相对的，恐怕不能灌输一种像信仰宗教一样信仰宪法的理念和研究方法。研究方法，包括学术风格和流派的形成，是以身作则、吸引别人、逐步汇聚成流的过程。研究中国的宪法，还是先要对整个中国宪法以及宪法性法律的体系，包括这个体系的来龙去脉，对宪法制度的立体运转，对宪法制度和实践中存在的方方面面的重要问题，有系统性的把握，有大量卓有成效的建树，才能得出我们应当怎样研究宪法的结论，并用以示范和吸引别人，否则，就不太符合学术的基本规律。前段时间，我看到有的文章说，宪法教义学已经在中国的宪法学研究中广泛运用，宪法学已基本确立法教义学的方向了，以前的解释宪法学、规范宪法学、政治宪法学等宪法学的研究方法，都不行，只有宪法教义学才是方向。能不能这么说？我常听人提出，宪法学者写的文章，怎么都看不懂？我还宽慰说，看不懂，主要还是你的理论水平太低了。但我也说，凡是看不懂的宪法学文章，可以不看，因为写文章的目的是让你看懂，接受他的思想观点，但写了半天，你还看不懂，作者的目的就没有达到。这首先是写作方法有问题。法学不是高深的自然科学，也没有多少高深的哲学内容，主要还是研究世俗社会关系的社会科学，一个专事写作、却不能让人看懂他文章的作者，无疑是失败的作者。你写的东西，读者甚至专业的硕士生、博士生都看不懂，又谈何宪法的什么学？现在的麻烦恐怕是，宪法学的问题还没找到，但研究的方法却搞得不少，而且不断变化，好像有很多的风格流派。宪法学的研究，恐怕不是靠坐在斗室里，发挥想象，创造某个方法学就能解决问题的。刘松山的著作《健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究》是研究阐释党的十八届四中全会国家社科基金重大项目的结项成果，被列入“十三五”国家重点出版物出版规划项目，由中国人民大学出版社2019年出版。本书针对几十年来宪法实施和监督中存在的诸多重大问题展开研究，注重史料分析，在历史脉络中把握宪法前进的节奏与方向，力图以宪法实施和监督为突破口，将依法治国的整体事业推向历史的新高度。（供图/刘松山）宪法学是一门生动、丰富、鲜活的极具吸引力的学科，实践性很强，学问很大。不知什么原因，好像被研究得不食人间烟火了，以至呼吁让宪法不要高高在上，而要走入寻常百姓家，好像宪法不在我们身边，不在寻常百姓家似的。要把宪法研究得有意思，讲得生动一些，好像就会碰到什么禁区，有什么敏感问题似的。宪法是根本大法，按理来说，对宪法学有兴趣、有志于宪法学的人，在法学领域应当是最多的，但与行政法学放在一起，大多数都去学习研究行政法学。与民商法学、经济法学、刑法学等相比，研究宪法学的人就更少了。一门有海量研究内容、实践性极强的学科，被研究成理论法学甚至赶不上理论法学了，以至青年学生都提出了研究宪法如何能保证生存和发展的问题。而在填写法学类的各种表格时，宪法学竟然不知应当被归入理论法学还是部门法学。归入理论法学，人家理论法学说你没研究出什么普遍性理论，不属于理论法学；归入部门法学，人家又认为你没研究什么部门法的具体问题，不属于部门法学。如果我们把宪法学研究成这样，就真是对不起宪法学了。一位学者曾与我交流，很直率：你们宪法学的研究太不靠谱了。听后，我感到震撼和汗颜。但愿这不是法学各个专业普遍的感受。什么叫“靠谱”的研究？什么样的研究又是“不靠谱”的？值得思考。比如，我发现，到现在，宪法学还在争议新中国究竟有几部宪法，是一部宪法还是四部宪法？这样的讨论和研究有什么意义，不太清楚。无论是一部宪法还是四部宪法，宪法的制定和修改活动，已经是历史，就放在那里，是一部还是四部宪法，无非是个表述的角度不同而已，不可能得出一个类似真理性的结论。比如，宪法学涉及方方面面的国家重大制度、重大体制，有丰富复杂的实践、万花纷飞的问题，需要研究和思考。但是，一代又一代的青年学者对眼前身边鲜活运转的宪法现象、宪法问题，好像很陌生茫然，不知道什么是真问题，不知道问题的根源在哪里。相反，却到宪法里找个名词用语，做一种静止的掘地三尺式的研究，并认为这就是学术。还有一种，就是与其他部门法学的学者进行交流对话，认为这就是跨学科的打通式的研究。类似这样的研究，究竟有多大实际意义，恐怕也值得讨论。再比如，我们总想超越现实，研究一套中国宪法学的基础理论，但是，如果不能系统地掌握中国宪法制度的面目、运行和具体的问题，显然是发明不出一套宪法学基础理论的。宪法学的基础理论是矛盾的普遍性，宪法学的具体问题是矛盾的特殊性，矛盾普遍性和特殊性关系的常识告诉我们，宪法学的基础理论是从大量具体宪法学问题中提炼抽象出来的经验道理，而不是离开了宪法制度、宪法实践和宪法问题，围炉而话或者一个人坐在斗室里就能想象推演出来的。就宪法学的研究方法做专门的讨论，恐怕十分必要，因为这关系到我们的研究是不是靠谱，关系到我们把一代又一代年轻人引向何方。以前有人提出：中国法学向何处去？好像更应当发出的紧迫之问倒是：中国的宪法学究竟要向何处去？▌三、国家法律与党内法规的区别所在人民出版社和高等教育出版社2020年出版的《法理学（第二版）》将法的本质界定为：“法是由国家制定或认可并依靠国家强制力保证实施的，反映由特定社会物质生活条件所决定的统治阶级意志，规定权利和义务，以确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。”（图源/网络）几十年来，理论界对什么叫法，法具有什么特点，都有较成熟的共识。我们一般认为，法是国家机关制定的规范，而且全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系形成时，将法律体系限定在地方性法规以上的层级，规章以下的规范都不属于法律体系的范围。如此一来，一方面，法与政策就有明显的区别。可是，现在立法中不仅有很多的政策内容，而且有的法基本就是政策性的。比如，不久前制定的对外关系法，看起来就像国家对外关系政策的汇总。如果说规范性是法的特点，那么，在这部法律中，规范性的内容就显得比较少了。另一方面，法与抽象的价值观和道德也有着重要区别，但在爱国主义教育法中，这一区别就不明显了。不仅如此，现在的立法中还出现了较多文件语言、讲话语言，有的甚至直接把文件和讲话变成法的条文，这就容易使法本身的特点和规律逐步淡化甚至消失。《公开发布的中央党内法规汇编》（图源/网络）要想从理论上澄清这个问题，好像有必要关联到党内法规与国家法律的关系问题。这些年，大家在努力把党内法规建设成一个学科，进展似乎不算快。这个学科有自身的特殊性，要在与国家法律的比较中揭示它的内涵，把握它的规律。党内法规是一个重点研究党的领袖和党的高层组织的学科。其中，领袖的思想、地位，党的高层组织，对党的整体和局部的要求，是这个学科研究的关键性内容，而国家法律则是研究普罗大众和芸芸众生的学科，它指向的是公民的一般权利义务。党内法规当然也体现全体党员的意志，但从根本上说，体现的是党的领袖的思想和党中央的主张，是以领袖和党中央思想主张为根本指导的，这是由党章规定的党内民主集中制原则决定的。国家法律虽然也体现领袖思想和党中央的主张，但从制定程序上看，它规范和体现的还是人民的意志，是党的主张和人民意志的统一。党内法规的宗旨是加强党的建设，主要是以研究党员义务为指向的，目标是科学地设定义务来约束党员。而国家法律的研究指向，主要是如何保障权利。党内法规学是相对独立封闭自足的，不能随便借鉴外来经验，不能随便与其他学科交叉，而国家法律则应当借鉴和吸收国外有益的法律文化。党内法规虽然也叫法规，但它的规范性特点与国家法律大不相同。即使有规范性，也不像法律法规那样，讲权责一致、权利义务平衡，也不能把权利放在义务之前。严格地说，它应当叫党内规矩学，是给党员和党的组织定规矩的。它也不宜设置严厉的法律责任，最终的法律责任还是要依赖国家法律来规定。2002年11月14日，中共十六大通过的党章将党的性质表述为：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”图为2002年11月9日大会开幕时《人民日报》的报道。（图源/中共中央党史和文献研究院）党内法规是一个促进少数人保持先进性的学科，它研究的是先进性。马克思主义政党的生命力来源于它的先进性。先进性，首先是指思想的先进性。按照唯物辩证法关于物质决定意识的基本理论，一个政党先进思想的来源，从根本上看，取决于党内成员对客观世界和社会规律的能动的、科学的认识。为保持党在思想上的先进性，就需要加强党的政治、思想和组织建设。这方面，我们党在不同时代背景下采取了不同的方式和策略。现在强调依规治党，制定体系性的党内法规来明确各种管党治党的规则、目标，这是加强党的建设，保持党的思想先进的重大策略转变。但同时，我们也需要研究回答，党内法规能在多大程度上促进全体党员实现思想上的先进性。应当承认，影响和制约党员认识世界、把握社会规律和形成先进思想的因素是较多的，因此，既要重视党内法规对先进性的促进作用，又要注意这一作用的有限性，还要加强对其他影响因素的研究。国家法律是为多数“落后”或者“滞后”的人所制定的规则，旨在实现一种底线式的规则之治。什么是法治？根本上说，它要的是一个底线，即不允许一个人做什么，不允许他做坏事。但不允许一个人做坏事，却不能保证他成为一个高尚的人，一个纯粹的人，一个脱离了低级趣味的人，不能保证他成为道德楷模，不能保证他实现思想上的先进性。而这正是党内法规的重要目标，也是党内法规与国家法律的重要区别。与国家法律一样，党内法规也讲规则，也讲纪律惩戒，讲约束，但是，它的生命力在于，既要以规则来约束党内成员，实现类似国家法律的底线之治，更要发挥促进和实现党的思想先进性的重要效能，实现由底线之治向能动之治的转变和超越。这是一件不容易的事。可以进一步看出，党内法规是一个不追求稳定性，以不稳定为常态的学科，因为一旦长期稳定，党的先进性就失去了，而国家法律必须以稳定为前提，否则没有权威。此外，党内法规是解释性、阐释性的学科，总体上以正确的结论为前提，在方法上恐怕不能随意“百家争鸣”，而国家法律大体可以，是允许并应当鼓励学术批判的。国家法律与党内法规既有相同点，又有很大不同的，要做好两者之间的协调衔接，但也要避免将两者的调整对象和特点混同起来。▌四、立法与改革能否辩证统一刘松山的著作《中国立法问题研究》于2016年由知识产权出版社出版。本书以“立法与改革”为立足点，对改革开放以来国家立法的总体局面进行了回顾与展望，揭示了中国特色社会主义法律体系构建和形成的曲折历程，特别是在占有大量文献资料的基础上，阐述了当代中国处理立法与改革关系的几种策略选择，以及立法与政治体制改革、经济体制改革关系的交相演变历程和经验教训，提出了处理立法与改革关系的设想。（图源/网络）现在我们强调，法治与改革的关系，是辩证统一的关系。有的观点进一步说，立法与改革的关系，也是辩证统一的关系，两者表面上是矛盾的，本质是统一的。粗一看，很正确，很哲学；细想，又觉得有问题。因为法治与改革的辩证统一关系所揭示的是哲学意义上的道理，是在普遍意义上说的。但一项具体的改革和立法常常是矛盾的，存在物理意义上的冲突，不能简单地说它们本质意义上是辩证统一的。不能把物理意义上的冲突，说成哲学意义上的统一，否则，就有偷换概念之嫌。人家好好的利益，按照法律规定，得到保护，但你要改革，废掉法律规定，又立了新法，把他的利益拿掉了、牺牲掉了。他说你的改革与他的利益是对立、矛盾的，损害了他的利益；但你却告诉他，说你的立法和改革，与他的利益是统一的，而且是辩证统一的。他一定会困惑，会晕头转向，说你不是立法机关，是康德先生来了。改革向广度和深度推进，意味着大量社会关系要发生深刻、急剧的变化，容易引起利益主体的广泛不安。大家坐立不安，不能静下心来，你却要急于立法去规范、固定他们的利益，而且刚刚固定下来，改革一旦需要，又要频繁对法律进行大面积的修改。这种情况下，你却告诉大家，说他们利益的得与失是辩证统一的，利益主体能想得通吗？所以，不加分析地强调和重复辩证统一的说法，总让人觉得有问题。我们强调“四个全面”，其中，全面深化改革、全面依法治国，就占了两个全面。但是，对全面深化改革和全面依法治国的关系，尚缺乏深入的研究阐释。这两个全面，如果在时间上有先有后，是错开进行的，在理解上相对容易一些，但也存在一些需要研究的问题。比如，强调全面深化改革，可能就会有大面积的社会关系需要改变和调整，如果从数量上计算，有很多的领域都有超过一半以上的社会关系需要改变或者调整，那么，在此情况下，如果这些社会关系都已有法律作了规定，能够全面修改甚至废止这些法律吗？如果能够，又应当把握什么样的时间节奏？更需要回答的是，如果全面深化改革与全面依法治国没有先后、不能错开，而需要同时进行，怎么办？两者能否全面地同时进行？如果不能，又是在哪些领域、哪些方面，具备什么条件，才可以同时进行？这些都是重大问题，需要在理论和实践上作出有说服力的回答。我的意思是，这两个全面之间，实际是有一定紧张关系的，如何认识和科学处理这一紧张关系，是一个重要问题，需要研究。现在强调发挥立法的引领和推动作用，要用立法引导、推动、规范、保障相关改革。这些用语的含义都差不多，但写到立法法的条文中就啰嗦了。立法引领、推动改革，在某些情况下、某些方面是需要的，但一旦变成立法的总体要求和指导思想，在实践中处理不好，就可能会出问题，恐怕不能不加分析地强调。1979年6月18日至7月1日，五届全国人大二次会议在北京举行。这场在人民代表大会制度历史上具有标志性意义的大会，通过了选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等七部重要法律。图为彭真同出席五届全国人大二次会议的北京团代表一起讨论七部法律草案。（图源/《彭真》）不同时期，处理立法与改革关系的策略，是有变化的。1979年制定的七个重要法律、1982年宪法，主要是通过立法推动国家机构改革，并为对外开放打开路子。上世纪八十年代中期以后，这一立法策略就改变了。九十年代中期以后，主要是用立法推动经济体制改革，建立市场经济，而且十分注意保持改革、发展、稳定之间的平衡。所以，从历史上看，并没有一概地用立法的方式，引领推动改革。现在还要求加强重点领域、新兴领域立法，这一立法策略当然是好的，但需要研究的是，什么叫重点领域？由谁来判断某一领域是不是重点领域？一个领域今天是重点，明天可能就不是重点了，过去不是重点，今天可能就是重点了。重点是流变的。不是重点的领域，是不是就不要立法了？立法要抓重点，就类似一只行政的手，在找重点，容易导致立法的行政化。什么叫新兴领域？新业态、新领域一出现，因为社会关系发展不成熟，好像还不宜仓促立法。有的新业态、新领域，生长得快，消失得也快，法刚刚立了，这个新领域就失败了，怎么办？与此相应，还有一种“改革试错容错”的提法。但需要警惕的是，人民把权力交给你，是信任你的，你还没行使权力，就要人民容忍你犯错误，这本身就是错误和危险的。坚持真理，修正错误，是事后纠正错误，而不是事前就要让人家准备你犯错误。还没有改革，就声明要允许试错，恐怕不宜，这容易变相鼓励蛮干，以改革为由乱来。中国共产党二十届三中全会于2024年7月15日至18日在北京召开，全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》。图为大会现场。（摄影/王晔 图源/新华社）党的二十届三中全会决定中有一句引人注目的表述，即“坚持真理，修正错误，及时发现问题，纠正偏差”。这一提法极其重要，但似乎尚未引起必要的重视和讨论。“坚持真理，修正错误”是马克思主义认识论和党的实事求是思想路线的必然要求和重要体现，是毛泽东思想的重要内容。1945年党的七大召开时，延安中央大礼堂两侧的标语就是这八个字。延安时期，中央党校的办校方针，除了毛泽东提出的“实事求是，不尚空谈”这一校训外，还有一条，就是“坚持真理，随时修正错误”。我们党在领导人民进行革命、建设和改革的百年历程中，正是因为坚持了这一条，才取得了今天这样巨大的成就。1945年4月23日至6月11日，中国共产党第七次全国代表大会在延安召开。图为大会现场。（图源/网络）党的二十大报告提出，要“形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制”。二十届三中全会决定将二十大报告的这一要求，贯穿到党对全面深化改革的集中统一领导中，成为改革必须坚持的一条重要的思想原则和工作方法。全面深化改革是一项艰难繁复、前无古人的事业，具有很强的探索性。从认识论的角度看，改革的本质是思想先行，用认识去改造实践，而人的认识很难一下子就达到真理，并可能与实际脱节，甚至可能犯错误。但是，只要我们遵循坚持真理，修正错误的原则，就可以确保改革这艘巨轮始终坚持正确的大航向，又随时可以校正小的方向，目标坚定又行稳致远，最终到达胜利的彼岸。中国共产党十八届四中全会在部署全面推进依法治国重大任务时明确要求：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”图为大会现场。（图源/网络）在处理立法和改革的关系中，还有一个提法是“重大改革于法有据”。这个提法很重要，当然也有不少需要研究的问题。什么叫重大改革？什么样的事项才能叫重大改革？需要做具体的界定。对于一些事关全局的、宏观的和长远的重大事项，倘若能看得清、看得准，确定是国家、社会发展的要求和方向，用立法方式来引领和推动，当然必要。有没有不能改革的重大事项？肯定有，宪法里就有不能修改的重大事项。比如，社会主义制度、中国共产党的领导、人民代表大会制度的体制等等，恐怕就是不能改革的。对宪法中不能进行改革的重大事项予以界定，是特别重大又缺乏研究的问题。是不是所有的重大改革都要于法有据？恐怕也未必。因为有的重大改革，可能尚未能看清楚方向，尚不能判断是不是必要和正确，能不能成功，如果草率地立法，为改革提供了法的依据，但依法改革后，却出了问题，怎么办？这样的于法有据，可能就走向事物的反面了。而有的重大改革，是不能也不宜于法有据的，因为制定政策或者以其他的方式推进改革，可能比先立法后改革，更有利。于法有据，还有一个于什么法有据的问题。是于宪法有据，还是于法律有据，或者于法规规章等规范有据？几年前制定监察法时，大家就说，要先修改宪法，于宪法有据，不修改宪法就不能制定监察法。类似这种问题就是可以进行深入讨论的。越是重大的改革，恐怕越是不能轻率地于宪法有据。如动不动就于宪法有据，宪法可能随时面临被修改的风险，就不严肃了。甚至可以认为，重大改革于法有据，不宜在全国性法律的层面过于强调和宣传，因为既然是重大改革，就很可能是对原有重大社会关系的根本性改变，时常涉及法律中支柱性、体制性的制度和事项，如果什么重大改革，都要于法律有据，我们的宪法法律体制就有可能处于很大的不稳定之中，就会地动山摇了，这是一个需要深入研究的课题。▌五、法典化需尊重立法规律2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，自2021年1月1日起施行。民法典是新中国第一部以法典命名的法律，在法律体系中居于基础性地位。图为十三届全国人大三次会议举行闭幕会。（摄影/翁奇羽 图源/人民网）立法与改革的关系，其实还触及法典化的问题，这也是现在的热点话题。我们有了民法典后，不少学者都在努力推动制定本领域的法典。通过编纂法典，当然有利于增强立法的系统性、整体性和协同性。但需要回答的是，我们为什么要法典？法律分散一些、零碎一些，只要内容规定得好，执行得好，即使不编纂成法典，应当也无大碍吧。决定法治质量的，恐怕还是法本身的质量和实施，而不取决于是不是法典化。法典化只是立法技术，是形式意义的。编纂法典，需要条件成熟才能开展工作，那么，什么时候才算条件成熟？具备了什么样的条件，才算条件成熟？记得以前张春生主任曾要我回答，为什么拿破仑制定的民法典到现在没变，而法国的宪法却在不断地变？我对法国的情况研究不深，就说，因为法国资本主义的经济制度和民事制度，在拿破仑时期就定下来了，确定不变了，也没有变，所以法国的民法典能用到现在。但是，法国的政治制度在拿破仑之后，总是在变，所以就有了好几个共和国宪法。由此看来，法典化的前提是，制度必须定型。如果制度不定型，即使有了法典，这个法典也是不稳定的。比如，大家现在呼吁制定教育法典，初衷无疑是积极的、很好的。在教育领域，我们也确实制定了不少法律，从形式上看，可以说具备了法典化的条件。但更要注意的是，我们的教育，从学前教育到高等教育，还存在很多急需急需改革而又一直未能改革的问题，有的是十分重要、重大的问题。举个最简单的例子，我们每个高校教师都十分关注、十分头疼、一直议论纷纷的科研考核评价机制，明显有不少的问题，但就是改不了。这个科研考核评价涉及中国高等教育的整体质量和发展前景，是制约科技进步、学术进步和人才成长的命脉性问题，但看上去却很小，似乎是一项日常的具体工作，而且就是改革不动，解决不了。如果类似的问题在教育的多个环节、多个领域都大量存在，而教育的法律里面又不作规定，或者仅有模糊的规定，无法通过立法推动改革，这种情况下，即使把法律汇总归类一下，制定一部教育法典，这样的教育法典能够经得住实践和时间的检验吗？1804年公布的《拿破仑法典》又称《法国民法典》，是资本主义国家最早的一部民法法典。《拿破仑法典》共分为三个部分：第一部分是人法，是有关民事权利的规定；第二部分是物法，是有关各类财产所有权和其他物权的规定；第三部分是获取各类所有权的方法的规定。（图源/网络）1979年，全国人大常委会法制委员会成立了专门的民法起草小组，由杨秀锋、陶希晋负责。那时候要起草的民法，实际就是民法典。但彭真不主张制定民法典，他主要的考虑就是，经济体制正处于改革中，很多民事、经济方面的法律关系没有定型，很难制定法典，比较符合实际的做法是，先制定单行的民事法律。所以，到1986年，我们才制定了一部民法通则。现在，有了民法典，这是立法工作的很大成就，但面临的问题是，将来如果改革，经济、民事方面的制度发生了变化，甚至发生很大的变化，民法典就要修改。而一部法典，能不能轻易修改，对它的修改，又应当限定于什么样的频率和幅度，则需要谨慎研究。党的二十届三中全会决定的核心，就是进一步全面深化改革。而且，在整个社会主义初级阶段，我们都要进行改革。在全面深化改革的时期，在相当长的改革时期内，如何看待社会关系的稳定性？如果社会关系因为不断的改革而处于不稳定之中，我们又如何看待法典化？有的观点可能会提出，法典化涉及的是法律体系的局部，在某些社会关系稳定的领域，可以先法典化。有些领域的社会关系可能会具有相对的稳定性，但是，在改革的整体形势下，任何社会关系都不是孤立的，都很难说可以独善其身地长久稳定下去，一旦其他领域的改革，触及到本领域的社会关系，必须要相应地变化，即使已经有了法典，这个法典可能也要作出改变。所以，对于法典化，好像是可以进一步地做谨慎研究的。制定民法典，目前可以说是法典化的成功。但是，民法典的生命力究竟如何，仍然需要经得起未来实践的检验，经得起历史的检验。民法典制定后，出现了多个领域要求法典化的呼声，甚至让人觉得有一哄而上的倾向。对此现象，应予重视。法典化，不能光凭热情和愿望。很多时候，不是我们不努力，而是条件不具备。法典化应当水到渠成而不能拔苗助长，应当尊重和体现立法自身的规律。立法的确是有规律的，我们反复讲，要科学立法，并提出，科学立法就是要体现社会关系发展的规律。但是，一到具体的立法中，大家对规律的探讨就少了，甚至好像遗忘了。规律不是哲学口号，是要在实践中一一对照检验的。法典化的规律是什么？每个领域的法典化，它的规律又是什么？对法典化从正面进行结论性的宏大构思，并不难，但是，它的规律是什么，面临的问题是什么？这才是我们需要考虑在前面的。法典化的风吹得很劲、很热，降降速、降降温，可能有好处。▌六、警惕用隐性立法程序代替正式立法程序前面提到了，立法学研究的主体内容，应当是立法的程序。在我国，法律的制定程序是由立法法规定的，地方性法规的制定程序，是由地方人大以本区域的立法条例加以规定的。当前实践中的问题是，有了程序，但这些程序或者没有完全得到执行，或者因过于粗放而出现了影响立法的法外程序。2000年3月，九届全国人大三次会议通过的立法法，规定各立法主体在立法过程中，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取社会各方面的意见，由此确立了立法听证制度在我国的法律地位。图为《人民日报》2000年3月10日头版报道大会听取时任全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然作关于立法法草案的说明。（图源/人民日报图文数据库）比如，根据立法法的规定，法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及重大利益调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取各方意见。实践中，法律制定中遇到的重大矛盾、重大意见分歧、重大利益调整，多了去了，但实际上又举行了多少听证会？立法法中的听证条款，几乎变成了虚置条款。当然，有的观点可能会提出，需要听证的，才进行听证，不需要听证的，就不听证。所以，这就涉及到一个谁能判断需要不需要听证的问题。那么，法律制定中的重大矛盾、重大意见分歧、重大利益调整等重大事项，都是怎么解决的？实际上基本是通过人大及其常委会内部的有关组织包括个人进行协调解决的。也就说，立法协调是立法程序中的关键性环节，而且被频繁地、大量地使用，从全国人大到地方人大都存在这个做法。但立法法却没有对如何进行立法协调作出具体的规定。立法法仅规定，全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，但全国人大及其常委会作为两个合议机构，什么时候进行了什么具体的组织协调，又没有看到相关报道。而在全国人大常委会的工作报告中，在常委会领导人的讲话中，在有关专门委员会和常委会工作机构的负责人讲话以及相关文件中，却有大量关于要求进行立法协调的表述，但由谁进行协调，如何进行立法协调，协调的具体要素和程序是什么，外界并不知道。所以，立法协调，就是典型的隐性立法程序，是法外运转的极其重要的立法程序。除了立法协调之外，人大及其常委会在法外运转的立法程序，恐怕还不少，应当引起广泛的关注和讨论。立法法规定，立法应当坚持和发展全过程人民民主，坚持立法公开。立法程序如果不健全、不公开，立法中重大问题的解决，要倚重隐性程序，就明显不符合这两个原则。隐性立法程序的存在，有诸多原因，应当得到充分的讨论和解决。二十届三中全会提出要健全人大议事规则以及听证等制度，这在立法程序的完善中应当有充分体现。立法是比审判更应公开的活动，法院都坚持审判公开，立法更应当加大公开力度，不宜用隐性程序代替公开程序。法院审判案件，案外人员都可以旁听，但各级人大及其常委会审议表决法律法规，是如何向社会公开的，与法院相比，做得怎么样，值得深入讨论。有的观点可能会说，人大及其常委会开会时，记者可以旁听和报道啊，但要注意，记者所发的新闻报道，可能还有一个相关部门的把关问题。1989年4月，七届全国人大二次会议通过全国人大议事规则。这部关于全国人大议事程序的基本法律，对大会的举行，议案的提出和审议，审议工作报告，审查国家计划和国家预算，国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职，发言和表决等程序作了具体规定。2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过了关于修改全国人大议事规则的决定。图为十三届全国人大四次会议现场。（摄影/才扬 图源/新华社）党如何领导立法工作，是解决隐性立法程序的一个重要问题。立法工作必须坚持党的领导，立法机关要确保通过法定程序将党的主张上升为国家意志。与此同时，党还要善于领导，善于通过法定程序将自己的主张上升为国家意志。党善于通过法定程序开展立法工作，显然是要善于通过法定的公开程序而非隐性程序开展立法工作，这就进一步涉及对党领导立法的程序如何加以健全和公开的问题。▌七、辩证看待地方立法的重复与创新1979年6月18日，第五届全国人民代表大会第二次会议于北京举行，会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，至此，我国省级人大及其常委会具有了地方性法规的制定权。（图源/网络）现在人们习惯于批判地方立法的重复，主张地方立法的创新。我倒觉得，不能一概否认地方横向的重复立法现象。有时候，互相抄，也是好事，说明了社会关系的相似、相同以及所需规范事项的共同特点。两个行政区域的社会关系相似，为什么不能重复立法？所以，文明促进条例都规定，养狗必须牵绳。你规定的内容对我来说也是好的，我就复制下来，没有什么问题。如果全国所有地方的社会关系都是一致的，都是一个规定，那不就可以上升为行政法规乃至法律了吗？地方立法要创新，说明本行政区域的社会关系和其他区域的社会关系不同。因此，要通过立法解决独特的问题。比如，喀什经济特区和深圳经济特区就不一样，喀什面对的是巴基斯坦还有中亚多个国家，它可以制定自己的法规，这就是一种创新，这种创新也不需要复制，只是为了解决自己的问题。在法律体系中，探索创新的重点恐怕应当放在地方。国家的法律还是要以稳定和权威为要，探索创新宜谨慎一些，更不能轻易地修改。如果全国人大及其常委会制定的法律动辄修改，缺乏稳定性，它的权威性又从何谈起，人们又会如何看待依法治国的严肃性？但是，在这个前提之下，地方在适用法律的时候，假如法律规定得比较原则，地方又有条件进行经济、社会乃至政治领域社会关系的探索和改革，就可以制定法规，促进本区域的发展。相比较而言，地方性法规需要的是在本区域的权威性，而不必过于强调稳定性。当然，涉及的问题是，法律的规定应当原则一些还是具体一些？凡属于有改革空间而又难以有全国性定数的事项，法律的规定恐怕当然是原则一些好，把创新的空间交给地方。那么，地方的探索创新是不是一定要通过人大及其常委会制定法规？也不一定。只要不违背法律，不违背行政法规，通过政策、规章，能灵活解决就灵活解决，能快解决就快解决，不必拘泥于法的形式。在地方，法规、规章和政策之间，是不是一定要有特别明确的权限划分？恐怕未必，因为地方人大同地方政府的关系，与全国人大同国务院的关系，还大有区别。地方人大的工作重点是什么？现在对于立法似乎给予了过多的重视。其实，立法在地方人大及其常委会的工作里面，仅仅是一个部分，甚至可以说不是一个特别重要的部分，因为地方人大及其常委会，在本行政区内负有保证宪法和法律实施的职责，而保证宪法和法律的实施，有相当广泛的职权。个人认为，如果能从实际情况出发，将方方面面的职权，比如任免权、重大事项决定权、监督权，都用起来，才更有意义。全国人大常委会应当以立法为重，要让它在任免、监督、重大事项决定里做出开创性的举措，恐怕问题还比较复杂，但这些职权中的不少内容在一个地方是可以做得到的。人大工作的不少创新点和活力，应当在地方，地方组织法等法律赋予了地方人大比较广泛的富有创造空间的职权。所以，全国人大和地方人大工作的重点应当有所区别，全面实施宪法需要一个长期的过程，在全国人大和地方人大工作中应当有不同的体现。就地方立法的创新而言，可以举一个具体的例子。这些年，地方开展了较多历史文化遗产保护方面的立法，也提出了不少问题，有不少争议，从进一步推动地方立法创造性的角度看，可能是要深入研究四个关键性的关系。浙江省绍兴市、台州市两地文化遗产数量众多，地域特色鲜明，文化底蕴深厚，流传下来的1500多首唐诗是传承中华优秀传统文化、延续吴越历史文脉的重要载体。2021年，绍兴、台州两地人大印发《浙东唐诗之路文化资源保护和利用条例》，是浙江省首次尝试跨区域协同立法。图为我国第一条民营高铁杭台高铁线路手绘地图，途经杭州、绍兴、台州三市。这条铁路的走向，与“浙东唐诗之路”高度契合。（图源/澎湃网）第一，是历史文化遗产的财产性价值和非财产性价值的关系。法学领域的国家、集体、个人所有，指向的是财产性质中的权利属性。文物保护法基本沿用了这一思路。比如，规定文化遗址、古墓群、石窟寺属于国家所有；纪念建筑物等可以国家所有，也可以集体所有；还有个人所有等。如果按照所有制的财产权理论，所有权包括占有、使用、处分，但按照文物保护法的要求，又是禁止随意使用、处分文物的，这就与产权属性相矛盾。更重要的是，历史文化遗产从本质上看，是属于精神性质的东西，是精神产品和遗留物，而不是法律意义上的财产，它的价值属性与财产属性有重要区别。如果简单地将几种所有制作为保护文化遗产的前提基础，就可能引起诸多弊端，实际上不利于保护遗产。我国的所有制理论，是由马克思主义国家学说等相关基础理论延伸而来的。对理论的运用，应该具体问题具体分析。历史文化是千百年人类活动的产物，而国家和社会形态是不断变化的，特定历史时期的政权组织应当如何对待历史文化遗产？这一问题同样需要研究。历史文化遗产的价值属性究竟是什么？当然有财产属性，但财产属性是否属于本质属性？恐怕不是，文化遗产的真正价值所在，是绵延不断的人类文化精神，是思想属性，财产属性只是精神属性的表象、外化和变异。财产属性由政治制度和经济制度决定，是由政治制度所确立的所有制形式以法律的形式固定下来的。但政治制度和经济制度是特定历史阶段的产物，它的持久性、稳定性与人类文化的特点还不能相比。用所有权理论来界定文化遗产的价值属性，也与保护文物的宗旨不甚相符，因为保护只是所有权的含义之一，如果以所有权作为保护的标志，就会导致大家都买卖走私文物，以占有为目的。第二，是营利性与非营利性的关系。文化遗产的保护是公益性的还是营利性的？法律并未明确。现在红色旅游是公益性的，其他收门票的，就是营利性的。而宪法序言第一句话就说，中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，按照宪法的规定及其精神，历史文化的保护，与教育、图书馆事业，都应当属于公益性的。有的观点说，不收门票，不利于保护文物。但几千年来，不收门票，文物遗产不也照样留传下来了吗？红色文化是公益性的，用的是纳税人的钱保护，其他文化也是用纳税人的钱，为什么要收门票？收费是一种许可，意味着交费才能看，但文物是祖宗留下来的，是全体人民千百年来的共同财富，政府部门是否有权让全民交费，才能观赏祖宗统留下来的东西？而且，目前各地的门票管理规定往往也比较混乱。印象中，多年前去看某地的大佛景点，本地人和外地人走不同的路线，按不同标准收费。第三，政治性与非政治性的关系。历史文化保护要弘扬核心价值观，没有疑问，但核心价值观的政治性很强，而文化遗产越是历史久远，其政治色彩可能越是淡化。所以，是要突出政治性质的核心价值观，还是突出文化精神的永久性？如何处理二者之间的关系？文化遗产保护和思想政治宣传是什么关系？当然要通过保护来宣传政治主张和核心价值观，但又要注意，历史文化保护和意识形态领域的工作又有不同的特点、规律和要求，不能完全等同起来。比如，红色旅游是政治性质的，应当加以宣传，而非红色旅游一般是非政治性质的，它们之间有无高下之分、优劣之分？政治性质的文化保护中，也有一个如何处理好时间远近、正面历史人物和非正面历史人物包括反面历史人物关系的问题。政治性的核心价值观与道德有重要关系，法固然是道德的载体，但立法可能也不宜过度道德化。历史文化的流传，是一个自然的历史过程，不同历史阶段的文化传承，应当反映那一历史阶段的政治主张和政治活动，但如何处理好政治的时代性和文化遗产的历史性之间的关系，需要在立法中予以研究。第四，服务性质与管理性质的关系。现在，历史文化遗产保护的立法，立足点就是管理，也即规划设计、卖门票、维护、处罚等，政府部门在这类文化遗产保护立法中，应当是何种角色？从目前的情况看，这个行业基本就是由政府部门在管理，非政府组织并未发挥应有作用。当然，从长远看，要通过地方立法更好保护历史文化遗产，还是要首先回答它的价值属性问题，因为只有回答清楚这一问题，才能厘清政府、社会与它的关系以及政府与参观者之间的关系。▌八、基层立法联系点还需讨论2014年10月，党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出建立基层立法联系点制度。2015年7月，全国人大常委会法工委首批设立了4个基层立法联系点。上海市长宁区虹桥街道是首批试点中唯一设在街道层面的基层立法联系点，也是东部地区唯一的基层立法联系点。图为虹桥街道基层立法联系点联动古北市民中心开展法律草案讨论。（图源/中国人大网）党的十八届四中全会提出“建立基层立法联系点制度”，但并没有要求把建立基层立法联系点制度变成法律的明文规定。建立一项制度有多种渠道和方式，而不是一定要成为法律的规定，只有那些适合而且应当成为法律规定的制度，才能在法律中予以规定。设立基层立法联系点，从性质上看，应当属于常委会工作机构的一种特殊调研活动。但能否为了调研立法，为了了解各方面意见而专门设立一个固定或者相对固定的机构？设立这样一个机构，还涉及如何认识和处理它与地方人大等国家机关之间的关系。全国人大及其常委会在表决通过一部法律前，一般都要通过地方人大常委会向各方面征求意见。这样，无论从实践还是理论上看，地方人大常委会征集来的意见，都应当包含了基层立法联系点的意见。在此情况下，再设一个专门的联系点，可能就会有人提出，是不是对地方人大征求的意见不信任？如果是这样，为什么不进一步健全地方人大征求意见的体制机制？另外，基层立法联系点与各地方已有的信访部门、群众意见征集机构之间是何种关系？因为信访部门和地方群众意见征集机构，也会收到立法意见，并通过适当渠道反映，这与基层立法联系工作的内容、职能发生了交叉重复。同时，由基层立法联系点征集来的意见，与其他方面反映的意见相比，究竟有什么区别？是不是有被采纳的优先权？设立基层立法联系点，就要考察、评价它的功效，进而要以其征集来的意见被采纳的数量作为评价的指标。但是，如果以所提意见或者征集来的意见被采纳的多少，来衡量联系点的成绩，就必然导致它的意见在立法中有被采纳的优先权甚至有意见特权，最终容易让人对立法意见的采纳机制产生疑问。实践中，立法的意见采纳究竟是什么样的体制机制并不清楚，而这正是需要由法律予以科学和明确规定的。常委会工作机构所采纳的、经由不同途径提出的立法意见，是立法机关意见的重要来源。但工作机构本身是行政性质的，内部是行政管理的体制，如果立法意见的采纳由行政性质的机构来决定，就会出现一些深层次的问题。比如，在工作机构内部，各方面提出的意见，如何整理筛选并加以客观反映？再比如，立法意见是否以及如何向常委会组成人员特别是常委会领导人提供，是否在法律草案的审议修改中加以反映并建议吸收,这些都是具体却很重要的工作，完成它，应当有什么样的体制机制？这一体制机制与常委会工作机构的领导体制，应当是何种关系？一般认为，公民或者组织提出的意见，在立法中是否被采纳，很大程度上由常委会工作机构决定。所以，这些主体向工作机构提意见的积极性很高。但是，所提意见被认为有道理，却总是不被采纳或者很难被采纳，久而久之，提意见者的积极性就会大为降低。但同样的意见，通过基层立法联系点一反映，又被采纳了，并成为联系点的工作成绩，出现这种情况，这就容易引发各种疑问。此外，如果认为立法联系点有“基层”，是不是立法中还有来自“中层”或者“高层”的意见？“基层”是相对于区域还是相对于级别而言？似乎所有的基层，都是相对而言的。比如，地方的高校科研院所，可以说是基层，但其中都是专业人才甚至院士，把他们说成基层人员可能也不合适。比如，中央机关内部，相对于职务较高的领导同志而言，也有一个职务较低的基层问题，职务低的公职人员在中央机关也是处于机关内部的基层的。全国人大基于不充分了解或者难以了解基层情况，才设立基层立法联系点，但现在有层层效仿设置的倾向。一些直辖市的范围本身就不大，也要设基层立法联系点，而设区的市本身就是基层，却要在县乡甚至村组再设基层立法联系点。这是值得注意的现象。2024年5月30日，全国人大常委会法工委基层立法联系点工作片会暨联系点工作和建设高质量发展推进会在浙江义乌举行，图为会议现场。（摄影/周誉东 图源/中国人大网）2024年5月，全国人大常委会法工委在浙江义乌市开了一次全国性的基层立法联系点的会议。新闻报道说，会议要求基层立法联系点坚持围绕中心、服务大局，还要联系着大思想、大理念、大决策、大部署、大制度、大事业、大政治、大智慧，即“八个大”。有的地方既强调要原汁原味地反映群众的意见，又强调基层立法联系点要承担法制宣传教育的功能。基层立法联系点的初衷，是了解反映基层意见、诉求和利益，但围绕中心、服务大局，再加上“八个大”，这简直是大政治家的思想境界。用这“八个大”去武装基层立法联系点，人们就会问：基层立法联系点是去听基层意见的，还是去教育基层群众的？不符合这“八个大”的基层意见还要不要听？听了之后，还要不要、能不能原汁原味地向上反映？基层群众、基层生活、基层利益、基层诉求，是很具体、很日常的，他们很难有“八个大”的思想境界，对于联系点的工作人员，能不能用“八个大”去要求、衡量他们？从新闻报道看，这次会议还要求，坚持稳中求进、守正创新，推动各联系点的制度机制建设（据说全国已经有210多项建设基层立法联系点的制度）。会议还明确要求坚持加强组织领导，形成党委领导、人大主导、政府依托、社会参与的工作格局，坚持加强制度建设，推动工作制度化、规范化和高效化，坚持建全工作阵地等等。这是对一级党政机关的要求，县乡一级的党政机关，大城市的街道办事处，恐怕也很难达到这样的要求，基层立法联系点能不能达到这样的要求？进一步看，能不能把基层立法联系当作党的机关和国家政权机关来建设？基层立法联系点和国家政权机关的区别是什么，它的特点究竟是什么？能不能属于派出机构性质的组织？一级人大常委会的法制工作机构本身是工作服务性质的，是立法的参谋助手，能不能再给自己设置大量的派出组织，并且层层设置派出组织，而且对这个派出组织的思想政治建设、组织建设、队伍建设、平台建设、信息化建设、工作目标要求等等各方面的标准，提出要求？这次会议还要求，坚持讲好生动故事，坚持推进社会治理，解决民生难题、办好民生实事，发挥国家立法“直通车”功能，坚持完善激励机制，增强群众参与的获得感、幸福感和自豪感。这就出现不少问题。比如，基层立法联系点的职能究竟是什么？是不是还承担着法制宣传教育的职能？有的地方还提出，基层立法联系点不仅有法制宣传的功能，还有备案审查、法规清理、立法后评估等职能，这不等于把联系点办成一级人大常委会了吗？比如，基层立法联系点是不是还承担着社会治理和解决民生难题的责任？如果这样，它与党的机关、政府政机关又有什么区别？如果不直接承担这些职能，是不是它在了解群众对社会治理和民生难题的立法意见后，能够决定在立法中采纳这些意见，用立法的方式帮助推进社会治理，解决民生难题和为群众办好事实事？如果这样的话，就出现一个问题：在人大及其常委会还没有审议表决之前，立法联系点为什么就能够预先通过立法，实现这些目标？再比如，现在的网络都很发达，全国人大的立法都网上征求意见，基层的意见一秒钟就可以直通立法机关，为什么还要绕道基层立法联系点，再由联系点来发挥直通车的功能？这是不是容易让人觉得，网络的意见不起作用，只有联系点征集来的意见，才能直通立法机关？再有，是不是在立法征求意见中，还要建立和完善一种激励机制，让群众在激励机制中参与提意见，有获得感、幸福感和自豪感？是不是对群众提出立法的意见，还要搞奖励激励机制？如果这样，群众提的意见被采纳了，还要有奖励、有荣誉，那基层立法联系点是不是有可能具有荣誉评审和物质奖励的功能？如果在立法意见的采纳方面出现这一倾向，可能值得思考的问题就更多了。据说，截至这篇新闻报道前，全国人大常委会法工委设立的基层立法联系点已有45个，还带动省、市两级人大设立基层立法联系点7300多个。问题是：这么多的基层立法联系点，都用上面的理念方法来要求和建设，是否是相当于全国有7300多个党政机关都在征求立法意见？那立法法规定的其他征求意见的形式和渠道，还有多大的作用？上述报道还说，据统计，2023年以来，法工委先后通过联系点就27部法律草案、立法规划稿征求群众原汁原味意见9501条，其中1200多条真知灼见被立法研究采纳。2015年至2024年4月，法工委先后就183件次法律草案征求联系点意见近27880多条，有3200多条真知灼见被立法研究吸纳。显然，这个意见被采纳的比例太高了，但是，如何采纳，为什么采纳，采纳的途径和方法与普通群众提出的立法意见处理办法，究竟有什么区别，外界却并不知道。立法中广泛发扬民主，当然是对的，但基层立法联系点的设立和做法，还需要进一步讨论。▌九、立法评估的条件尚不成熟2011年6月27日，十一届全国人大常委会第二十一次会议举行第一次全体会议，审议全国人大常委会法制工作委员会关于立法后评估试点工作情况的报告。（摄影/王新庆 图源/中国人大网）对于这个问题，应该将立法前评估和立法后评估分开来看。为了保证最终出台的法确实是符合实际的，事前做一定的评估，未尝不可。但是如果将立法前评估作为一个法定条文写入法律中，似乎不必。根据立法程序的要求，立法就是提出议案、进行审议，如果审议过程要进行评估，也可以，但它不应当是一个法定的程序。按照立法法的规定，评估的主体是常委会工作机构，它可以对法律草案中主要制度的可行性、法律出台时间、实施的社会效果和可能出现的问题进行评估。这等于在常委会表决之前拦了一道。但常委会也可以说，是否表决，是我的职权，工作机构是为我服务的，没有我的授权，怎么可以评估？工作机构评估后，拿出了结论，常委会是听还是不听？这方面如果处理不好，容易被理解为工作机构对常委会行使审议表决权的干预。如果评估的结论并不正确，却左右了立法方向和进程，造成了严重后果，那评估者要不要承担责任？又如何承担责任？立法后评估是个复杂问题。一部法律制定之后，它的实施效果怎么样，立法机关应当回避。法立得好不好，应该让别人来评估，而不是自己来评估。立法后评估还涉及更为复杂的问题，应当对什么法进行评估？对老年人权益保障法、妇女儿童权益保障法、种子法、农业技术推广法等法律进行评估，不会有争议。但既然要评估，就不能只评估这个，不评估那个。谁来决定评估什么法？就要研究。现在强调，要报告宪法实施情况，但是，由谁来报告宪法实施的情况？又由谁来评估宪法实施的情况？在报告之前，对宪法以及地方组织法、选举法等法律的实施情况，有没有必要进行执法检查？评估的素材依据从哪里来？这些都需要研究。所以，笼统地讨论立法评估，意义不大。立法前评估和立法后评估，初衷是为了提高立法质量，把立法工作做得更好，这没有问题，但不必过度强调，也不必高估评估的作用。个人认为，目前还不具备全面评估的条件。要广泛评估，就有一个让社会力量对所有的立法进行评估的问题，以及让法的适用主体来评估的问题，而且，评估的意见要不要公开，也是一个问题。所以，全面进行立法评估，特别是进行立法后评估，条件还不成熟。2024年6月1日，由浙江立法研究院、浙江大学立法研究院主办的第七届“之江立法论坛”在杭州顺利召开。刘松山在论坛发言中指出，立法过程是多方利益冲突的调和，具有妥协性，立法质量应更多关注过程而非结果。立法涉及政治、实践、理论和专业性等多个方面，因此需在立法过程中发扬社会主义民主，确保立法程序的高质量，从而提高整体立法质量。图为刘松山在论坛上。（供图/立法研究院）▌十、协商民主和基层民主有待研究2021年6月25日，国务院新闻办发表《中国新型政党制度》白皮书。白皮书指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的一项基本政治制度。这一制度既植根中国土壤、彰显中国智慧，又积极借鉴和吸收人类政治文明优秀成果，是中国新型政党制度。图为新闻发布会现场。（摄影/陈晔华 图源/新华社）这些年来，协商民主是一个高频用语，讨论比较多。能不能将选举民主和协商民主看作是社会主义民主的两种重要形式？中国的民主制度，除了人民代表大会制度和政治协商制度外，还包括民族区域自治、特别行政区的高度自治和基层群众自治等制度，这些制度中的民主方式都各有特点，用选举和协商两个主要形式来概括，是否全面？宪法里面的民主，从体制设计上看，是针对全体公民的，只有直接民主和间接民主，没有一个专门的协商民主。宪法序言写了统一战线，它的组织叫政治协商会议，是为一些特殊群体和个人设置的政治性质的特殊组织，不是一个国家机构性质的法律组织。像国家机构、基层群众自治组织，都是法律意义上的组织，但政协不是。政协的职能经过了一个变化的过程，现在叫政治协商、民主监督，还有参政议政。这当然也是一种民主，但这种协商、这种民主，主要是在党派等特殊组织之间进行的，是政治性质的，与宪法法律体制上的民主，恐怕还有不小的区别。从宪法法律上看，直接民主和代议制民主都是按照法定程序运转的，法定程序里面已经包含了协商的内容。如果单独把协商民主拿出来，与选举民主并列使用，语法逻辑上可能会有歧义。实际上，在人民代表大会内部，选举只占了民主形式的四分之一，因为人大及其常委会行使职权的重要方式，是审议、讨论、询问质询、表决等，闭会期间代表工作的内容也很多，很难用选举或者协商来概括。在基层直接民主中，除了选举之外，还有自我管理、自我监督、自我服务等民主方式，也不是协商就能概括得了的。即使是人大代表的选举民主中，也有协商。根据选举法的规定，直接选举时，选民小组提出代表候选人，就有协商的环节。由此看来，将选举民主和协商民主两个用语并列使用，内容上也有交叉混乱的嫌疑。1949年6月15日，新政协筹备会第一次全体会议在北平召开。会议选举产生新政协筹备会常务委员会，李维汉同志被推选为秘书长兼第一小组组长，负责商定参加新政协的单位及代表名额和名单。按照筹备会确定的原则，他协助周恩来同志广泛接触各方面人士，深入调查、广泛协调，经过3个多月的酝酿，确定了一份包括党派、地区、军队、团体和特别邀请等5个方面23个单位662位代表的名单。这个名单被毛泽东同志称赞为“一本包罗万象的天书”。周恩来同志在总结新政协筹备工作时评价说：“维汉同志出力最大。”（图源/中共中央党史研究室）协商民主本身也存在具体内容难以界定的问题。协商的方式能不能等同于民主的方式？协商的结果，能不能等同于民主的结果？恐怕需要研究。李维汉在1982年曾说过，在涉及一些重大问题的时候，我们过去经常和民主人士充分协商。但他又说，党和政府的所有方针、政策，并非都一定先要拿到政协来协商。现在强调，出台重大决策之前进行充分协商，但什么叫重大决策？由谁来界定，又由谁去和哪些主体协商？怎么协商？如果强调这个，就应当有措施，有具体的公开的程序，不然人家较起真来，就不太好回应。强调政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，都要制度化，协商之后还有一个成果采纳、落实反馈的问题。这就使协商具有了效力，包括政治的和法律的效力，但协商和征求意见有什么区别？两个主体都提出意见，其效力有无高下之分？理由是什么？还有，协商之后，不采纳协商对象的意见，他的意见和理由能不能公开，立此存照？这个问题就复杂了。你要强调制度化，强调成果落实和反馈，就应当允许被协商一方没有实现愿望时，可以公开他的意见和理由。国家机关讲的是依法行使职权，不能随意协商。人大依法行使职权，代表委员不协商，也有表决权，要行使表决权，也不能与会议之外的人先协商一下，不然就麻烦了。把自己的权力依法用好用足了，是本职工作，自己不能用好用足权力，却到外面去协商，容易本末倒置。政府依法行政过程中，该听证的听证，该听取意见的听取意见，但决定权在政府那里，不能随意协商，也没必要去协商。这些也是代议制的基本道理。人民把你选出来了，就是让你去代他行使职权；该你行使的，就去行使，再反过来大事小事都与选民协商，人家会问：我选你干什么的？既然人大、政府都能协商，那法院、检察院、监察机关为什么就不能协商？它们也可以协商啊，不是有政治效果、法律效果和社会效果的统一吗？所以，只要有几个效果的统一，可能也有一个协商问题。村民委员会、居民委员会、工会、群团组织，它们是基层直接民主的主体，是依照法律规定，直接行使当家作主权利，好像也不宜过于强调协商。现在强调，要健全基层党组织领导的基层群众自治机制，但应研究不少问题。比如，党组织与居民委员会、村民委员会的关系，同党组织与人民代表大会的关系，是相同还是有区别，如果有区别，这个区别在哪里？党组织如何领导基层群众自治组织？比如，村民委员会要进行选举和其他表决，党组织要领导的话，能不能要求确保通过？如果要确保通过，村民中党员人数少，又做不到，怎么办？要确保通过，就必须要村民中超过50%、60%的人都是党员，这个能否做到？比如，像村委会、居委会实行村民居民的自我管理、自我服务、自我监督，强调的都是自己解决问题，那么，村民解决自己的问题，不违背法律规定，但与党组织的意图不一致，党组织能不能要求改变？▌十一、法治建设的最大障碍是官本位文化《法治政府建设纲要（2021—2025）》书影国务院发布的《法治政府建设纲要（2021—2025）》提出，2035年要基本建成法治政府，这是令人鼓舞的规划。但是，什么叫法治政府？法治政府建成的标志是什么，有哪些要素？现在的描述好像没有完全回答这一问题。能不能把建设法治政府当作一项工程项目，当作科学研究中申报的重大项目，来设计图纸，论证各种必要性、研究目标、总体思路和研究路径，规划进度，预计哪一阶段、哪一年完成什么任务，最终必须在哪个时间段交付结项？现在纲要上面列的都是硬件，要建成职能体系、制度体系、决策体系、执行工作体系、监督制约体系、保障体系等等，体系很多，都是具体的硬件。看这个纲要的规划，类似于要在某年某月要完成一个建高楼大厦的项目，完成一个社科基金或者自然科学基金的重大项目。但是，法治政府的建设，恐怕更多的是一个软件问题，软件达不到，硬件也容易流于形式。这个软件，根本上说，是思想意识和理念，是潜移默化的文化。法治政府建设，最大的阻力可能是官本位。官本位的核心是信奉权力，容易导致权大于法，阻滞法治政府的建立。中国传统文化中法治的因素当然是有的，甚至可以说很多，但没有疑问，这些法治因素是从属于官本位的，官本位才是最大的文化，与法治文化又是对抗的，完全可以抵销法治文化。建设法治政府，恐怕先要克服官本位的文化，改变官本位的制度和做法，而这又很难。别的不说，光是法学研究这个法治建设最前沿的思想阵地，好像也有这方面的倾向。你注意看，所有的法学研讨会，都有一个共同特点，就是会议还没开始，观点还没出来，但座位的等级就先排出来了。而每次会议，会议的主办方、承办方，会前最煞费苦心的一件事，就是如何对与会人员排座次，这是典型的国家机关会议的翻版。国家机关开会按科层等级排座次，无可厚非，但一个学术会议也这样做，就真是有些偏离了。连这个领域都是如此，法治政府建设的难度就可想而知了。法治政府的建设不是一项孤军深入和可以独善其身的事业，它取决于政治、经济、文化和社会生活的各项制度和氛围。社会主义制度和法治、法治政府，是什么关系？需要进一步研究。制定1982年宪法时，这个问题似乎没有得到清晰回答。阅读《邓小平文选》可以看出，82年宪法制定后，邓小平说了几次，社会主义是什么，还没有搞清楚。社会主义是什么没搞清楚，那么，社会主义要不要法治，要什么样的法治，就容易有困惑。所以，法治政府的建设，取决于政治制度，而政治制度的探索性、可变性、曲折性，都会影响法治政府的建设。邓小平在《解放思想，独立思考》一文中指出，“确定走社会主义道路的方向是可以的，但首先要了解什么叫社会主义”。（图源/《邓小平文选》）法治政府的建设，还需要考虑基本经济制度。经济制度的根本是公有制，公有制发展到最后，要实现共产主义，而共产主义连阶级都消灭了，那时还有没有法，要不要法治政府？所以，建立法治政府与公有制以及由此通向共产主义目标的关系，就可以讨论。西方的所谓法治政府是以私有制经济为前提的，我们的法治政府和西方的法治政府的区别是什么，需要研究。1920年8月，上海共产党早期组织以上海社会主义研究社的名义出版了陈望道翻译的《共产党宣言》第一个中文全译本。图为1920年8月和9月的第一、第二版《共产党宣言》中文全译本。（图源/中新社 摄影/毛建军）法治政府的建设，既要列举正面的指标，恐怕也要列举负面的指标。比如，在反腐败不放松的前提下，政府官员违纪违法的数量大幅减少，减少到一个基本的指标之下，才说明这个政府是依法行政的。但是，被查处的人很多，远超一个指标，则说明建设法治政府难度很大。比如，提起行政复议和行政诉讼的数量大幅减少，就说明执法水平较高，而提起诉讼的人多，要靠行政复议主渠道化解矛盾纠纷，靠枫桥经验和多元化纠纷解决机制来化解矛盾，从一个重要侧面反映出，很多相对人对执法的结果不满意、不服气，说明建设法治政府还有很大困难。▌十二、人民代表大会制度的工具意义和生命力所在人民代表大会制度的意义何在？这是一个在认识中一直没有得到很好把握的问题。这个制度是从前苏联移用过来的，但经过了改造。它与前苏联的“苏维埃”有相似、相同之处，但又不同于苏维埃，有中国自己的特色。1949年1月30日至2月8日，苏共中央特派政治局委员米高扬，与毛泽东等中共领导人在河北平山县西柏坡进行了长达一周时间的会谈。就新中国即将成立的一系列问题，中苏双方交换了意见。图为毛泽东迎接客人到来。（图源/党史网）1949年，苏联中央政治局委员米高扬到西柏坡与刘少奇谈话时就说，中国将来实行的人民代表大会制度要有利于党的领导。还有这样一份史料：1960年11月，越南国会副主席黄文欢来中国，与全国人大常委会的张苏、武新宇做交流，了解我国全国人大及其常委会的有关问题。他们的谈话后来形成了一个内部记要。这个记要说，中国的全国人大在国家体制上虽然是最高国家权力机关，但它是在党的领导之下，是无产阶级专政的工具。人民代表大会制度为什么叫根本政治制度？这是由党的群众路线决定的。早在中央苏区时期，毛泽东就开始思考和探索在政权工作贯彻群众路线，领导推动苏维埃政权的群众化。1951年，彭真指导各界人民代表会议工作时说，人民代表会议是我们在政权工作中走群众路线的最好的、最有效的、最重要的形式。他还强调指出，“毛主席讲过，人民代表会议就是政权工作走群众路线的最重要的形式”。将人民代表大会制度定性为我国的根本政治制度，源于彭真“把人民代表会议定成我们国家的根本政治制度”这一说法，一直沿用至今。群众路线是党的根本工作路线，而人民代表大会制度又是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。因此，对人民代表大会制度为什么被称为根本政治制度，应当从这个角度来理解，而不宜因为有根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度的提法，就揪着“根本”一词的含义不放，一定要找出“根本”“基本”“重要”的区别。这三个用语实际并无太大的区别，有时甚至可以互通使用，“根本”“基本”都可以互相循环解释。中国各项政治制度的根本是什么？是社会主义制度，人民代表大会制度是由社会主义制度决定的，而不能简单地认为人民代表大会制度就是其他各项制度的根本。2024年8月23日，山东大学人民代表大会制度文献中心接受李伯钧先生的捐赠。（供图/刘松山）从历史上看，党的领导和人民代表大会制度之间的关系，在认识和实践上，经过了一个复杂的不断发展变化的过程。现在，我们强调，人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。在这个根本政治制度安排中，哪一个最重要？显然是党的领导。如何理解“根本政治制度安排”的含义？我们强调，人大是“四个机关”，“四个机关”中的首要是什么？是政治机关，也即党领导下的政治机关。我们强调人民代表大会制度有利于从制度上、法律上坚持和巩固党的领导地位和执政地位，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，确保党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关领导人员，确保党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。我们强调，人大各项工作都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位。以上这些，都清楚地揭示了人民代表大会制度的工具意义。可以说，离开了党的领导，孤立地强调当前人民代表大会制度自身的价值，在政治上是站不住的，在理论上也不好做深入讨论。2024年9月2日，刘松山教授接受立法研究院访谈后与参与访谈的阮汨君（右二）、周家奕（左一）、龚月玥（右一）合影。（摄影/张跃）

立法是依法治国的前提和基础。在推进全面依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问揭示了立法自身的复杂性，也表明了立法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学科发展与立法人才培养造成了困难，课堂要么成为琐碎技术知识的布道场，过分强调立法实践使理论问题被排斥，要么只能在概念和词藻中自说自话，无法呈现出真实的运作逻辑。   立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”“立法专题沙龙”等品牌活动，邀请国内各领域专家学者探讨立法的重要问题与前沿问题。我们深刻意识到，无论是立法学研究，抑或立法人才培养，都不能固步自封于象牙塔之内，亦不能停留在抽象的法条之上，还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处，唯有如此，才能真正接续未来。为此，我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上，并策划了“立法名家访谈”系列（名家访谈往期目录）。本期受访者为乔晓阳，1945年生人。1964年高中毕业后，入选中华人民共和国第一批公派高中毕业生出国留学，赴古巴哈瓦那大学学习，1967年回国。1974年加入中国共产党，曾担任江苏省外事办公室翻译、亚非拉科副科长、宣传处副处长，中共湖北省委办公厅秘书。1983年任中央政法委员会办公室副主任，1988年任全国人大常委会法工委办公室主任，1992年起历任全国人大常委会法工委副主任、全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会香港基本法委员会主任和澳门基本法委员会主任、全国人大常委会副秘书长。2013年起，任第十二届全国人大法律委员会主任委员。历任第九、十、十一、十二届全国人大代表，第十、十一、十二届全国人大常委会委员，党的十五大、十六大代表。在立法机关工作期间，参与或主持起草、修改了宪法修正案、地方组织法、选举法、代表法、立法法、监督法、行政处罚法、行政监察法、行政许可法、行政强制法、行政复议法、反分裂国家法、国防法、兵役法、现役军官法、预备役军官法、戒严法、教育法、教师法、高等教育法、民办教育促进法、工会法、劳动法、证券法等几十部法律。策划｜阮汨君受访｜乔晓阳访谈｜阮汨君 赵健旭责编｜阮汨君 赵健旭出品 | 浙江立法研究院、浙江大学立法研究院 目次 一、从实践中走出的立法大家二、全国人大法律委的“末代”主任委员三、“有关法律问题的决定”也要遵循法定程序四、立法中的“整体表决”与“逐条表决”五、妥善应对立法中的部门利益六、不宜将“规章”作为一个独立的法律层级七、地方立法的“不抵触”是首要原则八、备案审查好比“鸭子凫水”九、辩证地看待司法解释与法律解读十、在法治下推进改革，在改革中完善法治十一、特区法院具有宪制责任十二、期待形成一套三地认同的基本法理论从人生经历来看，乔晓阳主任是丰富的。他出生在红色家庭，学生时代作为第一批公派高中毕业留学生到古巴学习西班牙语，回国后在部队农场当过兵、种过地，还在工厂做过工，后来又从事过外事、文秘、政法工作，最后进入全国人大从事立法工作，从1983年到2018年退休，一干就是35年。35年的“专一”耕耘又为他带来了更丰富的形象，“革命精神的传承者”“改革开放的亲历者”“‘一国两制’的践行者”“祖国统一的维护者”“专家学者的知心者”“依法治国的传播者”。如果说经历的丰富更多源于时代的塑造，那么形象的丰富则更多是个体作为能动者被“看见”后所获得的社会认同。乔晓阳的父亲乔信明在红军时期是方志敏同志领导的北上抗日先遣队（红十军团）20师参谋长，1935年1月与方志敏一同被捕入狱，在方志敏亲自指示下，组织狱中党支部开展斗争。中华人民共和国成立后，乔晓阳的父亲乔信明、母亲于玲把这段革命经历写成一部纪实小说《掩不住的阳光》。图为1950年乔晓阳（前排左一）和弟弟乔泰阳（前排右一）与父母的合影。（供图/乔晓阳）1964年乔晓阳在古巴留学时的留影（供图/乔晓阳）1969年乔晓阳在东北部队农场时的留影（供图/乔晓阳）乔晓阳主任将“从实际出发”“从人民的立场出发”作为在立法中连接历史、当下与未来的重要方案。在回答专业问题时，他时常借用比喻，“鸭子凫水”“厨师和美食家”“既好看又好吃”，以一种幽默却不失深刻的方式践行他“讲出来，说清楚”的理念。能做到将复杂的道理阐释得清晰浅白，是一种本事，也足见其背后的熟虑与深思。他对时代的变化与代际之间的差异表现出一种理解与包容，这种理解来自于对自我生命体验的观照，这种包容则来自于对他者与时代的体恤。访谈间隙，秘书送来一本最新一期《中华英才》，上面登载了其父乔信明同志1959年撰写的《背负着方志敏同志的遗志前进》，乔主任郑重接过，浏览后感慨地放下。或许他深知这种被“看见”背后所承载的责任，也正是这种责任使他从领导岗位上退下后，从未停止过工作、学习与思考。或许时代的车轮不曾停驻，但法治的精神永不退场。2024年乔晓阳在全国人大机关的办公室接受立法研究院访谈后留影。（摄影/赵健旭）2024年11月22日上午，我们如约来到乔晓阳主任的办公室，以下是乔主任的口述：▌一、从实践中走出的立法大家我们这一代人，下过乡的、扛过枪的、做过工的，都不在少数，大体经历也都差不多，基本都在基层摸爬滚打过。因为有这样的时代背景，我们可能对社会的实际情况了解得比较多一些，而且也比较看重实际情况。至少就我个人而言，在立法当中，我总会担心一个法律立出来了，它能不能落到实处，能不能和实际相吻合？所以我在当法工委副主任的时候就讲过：“全国人大常委会法工委作为立法实务部门，一个重要功能就是：在专家学者面前要多讲一点实际情况，防止他们理想化；在领导面前要多讲法律是怎么规定的，防止他们拍脑门。”说起对实际情况的关注，有两个例子。一个就是我在不同的场合都说，我们的立法要“既好看又好吃”。这个“好看”，就是指法律立出来，要有时代感，要体现改革的方向。但是你光好看，不好吃，就是空中楼阁，落不到地，这个法立出来是没办法执行的，所以必须要好吃。“好吃”就是能下得去嘴，就是能够使这个法律落到实处，可以执行。但是，你光好吃也不行，光好吃就意味着你一味地迁就现状，现在是怎么样，我的法就怎么样，把它固态化，这样你就没有为改革留下一定的空间。所以“既好看又好吃”，是我对立法工作的一个总结。再有一个例子，我也经常讲，就是我国证券法的出台。要知道我们国家1990年才有上交所和深交所，而1998年就制定了证券法，按理说，当时的立法条件还不成熟。但这有一定的时代背景，1997年，东南亚金融危机爆发，美国的一个索罗斯把亚洲金融市场冲得七零八落，当时有一个比喻叫“一头大象闯进了瓷器店”，你说是什么结果？在这样的情况下，国家要赶快制定法律，要建立防火墙，所以就有了证券立法的迫切需求。但是，当时外国成熟的证券市场上允许的做法，这部98年的证券法都不让干，比如A股不对外开放，不搞证券期货期权交易，不搞买空卖空，禁止融资融券等。其实，炒股票就是要搞这些东西，我们都不让搞，主要是怕引起金融风险，因为我们的制度和实践还不成熟。所以这部证券法在1998年12月一通过，1999年1月份，我就在人民日报发表了一篇文章，题目是《我国证券法体现的若干重要原则》，在文章里，我谈了九条原则，其中有一条就是阶段性原则。所谓阶段性原则，也是讲的要从实际出发。那么，经过了若干年的实践，2004年、2005年两次修改证券法，原来禁止的行为基本都放开了。乔晓阳撰写的《我国证券法体现的若干重要原则》，刊载于《人民日报》1999年1月20日第10版。（图源/人民日报图文数据库）我们国家的行政诉讼法、国家赔偿法的立法工作也是这样，过去我们是欠缺这些制度的，连基本制度都没有。当时若要把制度建立起来，就必须从阶段性出发，要让大家能够接受，能够通得过。所以，1989年行政诉讼法一出台，一些专家学者不满意，批评它受案范围太窄，一是限制在行政机关的“具体行政行为”范围内才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权范围内才可以告。但是，当时如果受案范围太大，就很难通过。1994年制定的国家赔偿法也是一样，我们当时是按平均工资来赔的，专家们说赔偿的金额太少了。但如果赔偿太多了，可能主管部门就会不同意。你要在那个地方摽着的话，可能这个法到现在还出不来。前些年对这两部法律作了修改，受案范围扩大，赔偿数额也提高了。所以，我们采取的就是阶段性的原则，从实际出发，先把这个制度建立起来，把我们国家的制度空白填补上，然后再慢慢地去完善它。我们这一代立法人，像我本人，是学外语出身的，没有法律专业背景，没有受过系统的法律训练。我记得当年香港大律师公会来访，我们互相介绍，我介绍旁边的香港基本法委员会副主任李飞，北大的；办公室主任陈斯喜，北大的；研究室主任张荣顺，北大的。然后，他们说，你呢？我说我是人大的。他们问，是人民大学吗？我说是全国人大的。我们实际上就是在工作中学习，在工作中研究。就像我们老一代革命家，他们也是在战争中学习战争，是一个道理。乔信明同志是中华人民共和国开国将军，参加了土地革命、抗日战争、解放战争。图为2006年清明节，乔晓阳在父亲乔信明南京雨花台墓地。（供图/乔晓阳）从1979年７月到1988年9月，乔晓阳在陈丕显同志身边工作了10个年头，最终走上立法工作的道路，也离不开这段经历。图为1983年9月，乔晓阳陪同陈丕显副委员长访问欧洲时的合影。（供图/乔晓阳）像在我们法律界，彭真、王汉斌，那就是典范，他们也不是学法律出身的，但是最后成为了我们国家法治的奠基人。1984年乔晓阳在上海问候彭真委员长（供图/乔晓阳）1991年乔晓阳陪同王汉斌副委员长访问拉美时合影（供图/乔晓阳）但一代人有一代人的成长经历，一代人也有一代人的使命。每一代人的成长，都是和他所处的那个时代紧密相连的，都会打上时代的烙印，也都受到他所处的那个时代的塑造。讲到新一代的立法人，我总是相信一句话，“江山代有才人出”，一代总是要胜过一代的。特别是现在新一代的立法人，他们都有深厚的法律背景，受过系统的法学训练。尤其是面对现在这个信息爆炸的时代，年轻一代的立法人对新事物的感知更为敏锐，对新知识的接受也非常快。所以，我相信他们对新时代立法当中的新问题、新挑战，应对起来是非常有底气的。我对他们充满信心。当然，如果说有点什么期望的话，我还是要回到最初的主题上去，希望他们多了解社会实际，多从实际出发，多想一想人民群众的所思、所想、所盼，永远要站在人民的立场上来制定法律。▌二、全国人大法律委的“末代”主任委员2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将“全国人民代表大会法律委员会”更名为“全国人民代表大会宪法和法律委员会”。我（时任第十二届全国人大法律委员会主任委员）曾经开玩笑，说自己是全国人大法律委的“末代”主任委员。不过，全国人大法律委员会的更名，不能简单地去理解，因为这个问题实际上是个由来已久的事情。2016年3月，乔晓阳在十二届全国人大四次会议期间召开的法律委员会全体会议上。（供图/乔晓阳）早在制定“八二宪法”的时候，我们国家就曾经研究过这个问题，就是要不要在全国人大设一个宪法委员会，作为一个专门委员会。当时有各种不同的意见，这些考虑都有一定的道理，无论是从法理还是从实际看，都存在一些绕不过去的问题。所以，这个问题就一直搁在那里，但是，又始终在研究当中。这次更名，我想更多地是体现了以习近平同志为核心的党中央，要充分发挥宪法在治国理政中的重要作用。党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，这份方案指出：“为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议于2018年2月26日至28日在北京举行。全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。（摄影/王晔 图源/新华社）2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，就将宪法第七十条第一款中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。2018年6月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，将上述精神上升为立法上的规定。这份决定明确了宪法和法律委员会的职责：“一、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》中规定的‘法律委员会’的职责，由宪法和法律委员会承担。二、宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”在我看来，《深化党和国家机构改革方案》和《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》中提到的宪法和法律委员会的任务和职责其实就是它更名背后的考虑，也就是需要全国人大有一个专门的委员会履行相应的职责。在当选为第十二届全国人大法律委员会主任委员之前，我还担任了一段时间的全国人大常委会法制工作委员会副主任。有很多人弄不清这两个委员会的关系。“全国人大宪法和法律委员会”和“全国人大常委会法制工作委员会”具有不同的职责，但是在实践中的关系又是很密切的。首先，宪法法律委是全国人大的一个专门委员会，它都是由全国人大代表组成的，而且是经过大会通过产生的，是大会的一个工作机构。法工委是常委会的一个立法工作部门，它的主任、副主任都是由委员长提名，由常委会任命产生的。由此可见，它们在人员构成和产生方式上就存在不同。1979年2月23日，第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定设立全国人大常委会法制委员会。1983年6月，第六届全国人民代表大会第一次会议通过决议，成立全国人大法律委员会；9月，第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过决议，法制委员会改为法制工作委员会。图为1979年12月29日，法制委员会机关党委选举，会后彭真同志与全体机关人员合影留念。（图源/《中国人大》杂志）在立法实践中，为了精简机构，也为了便于开展工作，从六届全国人大成立法律委员会开始，法律委和法工委就共用一套工作班子。比如，现在法工委大概有十一个局级机构，下设办公室、宪法室、立法规划室、刑法室、民法室、经济法室、国家法室、行政法室、社会法室、法规备案审查室、研究室。这十一个室是法工委的工作机构，同时它们也是宪法和法律委员会的工作机构，换句话说，宪法和法律委员会和法工委完全是在一起工作的。我们有一句老话，叫作“铁打的营盘，流水的兵”，法工委这支队伍就是铁打的营盘，而专门委员会，就是流水的兵。专门委员会五年一换，而法工委不随着全国人大的换届而改变，一直在那里存在。法工委这支队伍的组成人员不要求必须是全国人大代表，他们基本上都有着丰富的法律背景，都受过系统的法学训练，可以说，个个都是专家，业务能力特别强。我们一般的工作程序，就是由法工委提出法律的修改方案，然后提交到宪法和法律委员会来进行统一审议。所以，法工委这支队伍对法律的研究，既是深耕的，也是细作的。一部法律经常要修改，但是这个法最初是怎么回事？第二次修改是怎么回事？对法律的历史沿革，法工委最了解，像专门委员会的人可能初来乍到，就无法了解这些情况。对于它们之间的关系，我原来有一个不一定恰当的比喻，它们之间就好比美食家和厨师的关系。宪法和法律委员会就好比是个美食家，法工委就好比是厨师。厨师把菜做好了，端到美食家面前去品尝，美食家说这里淡了、那里咸了、这里还要加点糖，然后厨师再根据美食家的意见，拿回去重做，做到这个美食家满意为止。大概就是这么个意思，这个比喻主要是为了反映这两者的关系。因为根据我国的法律规定，提出法律修改、制定议案的，都是专门委员会，法工委原则上没有这个权限，除非受委员长会议委托，由法工委起草，但这也是受委员长会议委托的例外情形，它本身是不能提出法律草案的，但专门委员会有此项权力。所以，在实践中就形成了这样一个关系。2015年6月28日，乔晓阳在十二届全国人民代表大会法律委员会第六十二次会议上审议国家安全法草案。（供图/乔晓阳）至于宪法法律委与其他专门委员会的关系，在立法当中，应该说宪法法律委和其他各个专门委员会都有自己的任务，都要参与到立法当中。比如，对于一部法律草案，相关的专门委员要负责审议，要向常委会提出审议意见。宪法法律委员会在立法当中的任务主要就是“统一审议”，就是最后方方面面的意见，包括各个专门委员会的意见都提出来之后，由宪法法律委员会来对这些意见进行统一审议，然后提出审议结果的报告。宪法法律委员会在进行统一审议的时候，每次会议都要请有关专门委员会的负责人列席，这些负责人还要再发表意见。所以宪法法律委员会和其他专门委员会，在立法当中，我认为就是一个相互支持、相互配合，共同来协助常委会行使好立法权的关系。它们在立法中完全是平等的，不存在谁高谁低之分，只不过是宪法和法律赋予它们的立法职责不一样。1995年到1999年期间，我又参与到全国人大港澳特别行政区事务的筹备工作之中，之后又分别被任命为香港特别行政区基本法委员会主任和澳门特别行政区基本法委员会主任。基本法委员会是根据基本法的规定必须成立的，它们与法工委一样，也是全国人大常委会的工作机构。过去很长一段时期，这两个委员会，名义上是有了，但实际上它们是没有工作机构的，只有主任、副主任，没有人马，工作都是法工委承担的，也就是法工委的国家法室。当时的工作也不是特别多。1999年12月，第九届全国人大常委会第十三次会议任命乔晓阳为全国人大常委会澳门特别行政区基本法委员会主任。图为李鹏委员长向乔晓阳颁发全国人大常委会澳门基本法委员会第一任主任任命书。（供图/乔晓阳）2003年3月，第十届全国人大常委会第一次会议任命乔晓阳为全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会主任。图为吴邦国委员长向乔晓阳颁发全国人大常委会香港基本法委员会主任任命书。（供图/乔晓阳）2003年7月，中央为应对当时香港发生的“七一大游行”局面，成立了中央港澳工作协调小组，由时任中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红担任组长，我担任协调小组办公室副主任。2020年，中央港澳工作协调小组升格为中央港澳工作领导小组。这个小组成立之初，大家讨论认为，与香港反对派的斗争很大程度上是法律斗争，也就是基本法的斗争，因此要将这两个基本法委员会实体化。在2005年9月，中央就专门拨编制、设机构，为基本法委员会安排了两个局级机构，一个办公室，一个研究室。两个机构就这样实体化了。之后涉及基本法的问题，基本法委员会就有了专门力量研究，法工委相应减轻了这方面的任务。▌三、“有关法律问题的决定”也要遵循法定程序实务界有人士指出，“立改废释纂定清”都是我国当前的立法形式，这个提法又准确又不完全准确。说它不完全准确，是因为，党的二十大报告提的是“立改废释纂”，没有“定清”。但是讲“定清”也不完全错，因为它们也是立法中的实际做法。所以，就这句话而言，它又准确，因为实际上是这样做的；但是又不太准确，因为与二十大报告的口径还不太一致。2022年10月16日，中国共产党第二十次全国代表大会在北京开幕。习近平同志在大会报告中指出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”图为大会现场。（摄影/岳月伟 图源/新华社）“立改废释纂”中的“立”就是制定新法。“改”是指对法律进行修改完善，具体又包括修正案、修正和修订三种形式。修正案是指通过一个单独的修正案文本对法律作出修改，修正是指通过一个关于修改法律的决定对法律作出修改，修订是指直接对法律进行全面修改并替代原法律文本。在法律的修改形式未确定时，也可以统称为“修改”。“废”是指废止不再适用的法律规范，所谓“立新废旧”。具体而言，包括对法律条款的废止，也有对一整部法律的废止，还有对过去某一个制度的专门的废止，这个还是很有意义的。比如，对劳动教养、收容教育的有关规定和制度的废止，就有很大的历史意义。“释”就是当法律规定需要进一步明确具体含义，或者法律制定后出现新的情况，需要明确法律适用依据的，由全国人大常委会进行解释。在当前的立法实践中，我们用法律解释这种形式比较少，除了基本法我们明确做了几次关于基本法某一条的解释，其他的法律解释是不太多的。“纂”就是指法典编纂，民法典开创了我国法典编纂的先河，今后在我国立法条件成熟的领域，要继续开展法典编纂，现在就是生态环境法典。目前，学界比较关心的是“定”。我们在立法中做决定有几种不同的类型。第一种是修改法律的决定，比如《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》，实际上这个就是修改法律，只不过是以决定的名义出现，所以这个决定肯定是有创制性的，它本身就是修改法律。第二种情况是针对特定的事项，依据宪法、法律的规定作出处理，这样的决定也很多，这类决定一般都是依据法律本身做出来的，其中有些决定实际上就是法律解释。比如，1983年我们国家组建了国家安全部，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，实际上它就是一个法律解释，它没有创制性。近些年，在立法中还有另外一种决定，也就是授权决定。我们国家现在处在改革当中，改革当中有些问题需要制定法律，但是制定法律的条件又不太成熟，或者有些事情很急，却来不及制定法律。在这样的情况下，我们就采取一种授权决定的方式来创制规范。比如，最早的是2012年12月《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》。为了推进行政审批制度改革，促进政府职能转变。2012年12月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定：授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。上述行政审批的调整，在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。图为十一届全国人大常委会第三十次会议第一次全体会议会场。（摄影/李杰 图源/中国人大网）实践中还有一类决定，这类决定既不属于法律修改，也不是法律解释或者授权决定，产生了立法创制的效果。比如，2000年《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》。这种决定的出台，都和特定的实践需要密切相关，也是全国人大及其常委会行使国家立法权的重要形式。但是，我想说的是，不管前面哪一种决定，它都受到立法权限和立法程序的限制，是不能乱来的。作出决定采用的是与立法法规定的创制法律的程序完全一样的程序。比如，最近的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，还有早一些的《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》，这些决定都有一定的创制性。因此在作出决定的过程中，也要经过提议案，做说明，常委会审议、讨论，宪法法律委员会统一审议、提出审议结果报告这些程序的。“清”就是指对法律、行政法规、地方性法规、规章，以及规范性文件，包括司法解释，进行清理。它可以体现为对标一个主要目标做专项的清理，也可以是一个普遍的清理。比如，随着黄河保护法的颁布和实施，就要对标黄河保护法进行清理工作，国务院的有关文件、地方的有关法规、规章，如果跟黄河保护法的要求不一致，就会进行专项清理。再比如，行政处罚法修改以后颁布实施，对于过去的一些标准、程序设定，如果与新的行政处罚法不一致，也进行了清理。这都是专项的清理。另一种就是普遍的清理，也就是对一段时间以来的法律进行集中的清理。比如，1979年第五届全国人大常委会第十二次会议通过决议，对建国以来的法律做了一次清理，当时王汉斌同志做了说明，对所有的法律、法规根据现行宪法、法律、党的大政方针进行清理。1979年11月，第五届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》，确定“从1949年10月1日中华人民共和国建立以来，前中央人民政府制定、批准的法律、法令；从1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议制定中华人民共和国宪法以来，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法律、法令，除了同第五届全国人民代表大会制定的宪法、法律和第五届全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法令相抵触的以外，继续有效。”这是加强法律清理的一项重要措施。图为人民日报刊载的决议全文。（图源/人民日报图文数据库）清理的结果，其实也是要通过立改废释体现出来。也就是在清理之后，有落后于经济社会发展的要废止；有的需要修改；有的要适应新的形势进行解释；有的废止后，还要破立并举，制定新法。所以，“立改废释纂定清”所表述的内涵，也体现在这里。▌四、立法中的“整体表决”与“逐条表决”在全国人大及其常委会的立法过程中，通常是采用整体表决，而不是逐条表决的方式通过法律。这样的立法模式背后有一些具体的考虑。我们一部法律的出台，都要经过严格、完整的程序。根据法律规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。1998年，第九届全国人民代表大会常务委员会委员长会议决定常委会审议法律案，一般实行三审制。2000年3月15日，九届全国人大三次会议表决通过了立法法。常委会立法的“三审制”，在专门规范立法活动的立法法中被确定下来。（供图/王丽南 图源/《中国人大》杂志）三审是什么概念？两个月一次会，一般在双月下旬召开，三次审议一般就要半年；实践中最快也要四个多月，比如，8月份一审，10月份二审，12月份三审。具体的立法工作中，一部法律案审议次数超过三次的情况也屡见不鲜，一部法的三审拖一年、两年的也不在少数，每一次审议当中的环节还特别多。比如，法工委首先要进行深入的调研，要召开各种座谈会，内部还要进行讨论。1995年起草国防法时，乔晓阳在坦克部队调研留影。（供图/乔晓阳）2016年11月12日，乔晓阳（前排左二）陪同张德江委员长（前排右一）在四川省就制定民法总则进行立法调研。图为张德江来到李庄镇同济社区。（摄影/汪洋）2016年10月13日，乔晓阳（前排右一）陪同李建国副委员长（前排右二）在宁夏银川就制定民法总则进行立法调研。（摄影/汪洋）然后，就像我前面讲的，这个菜做好了，还要端到宪法和法律委员会面前，进行统一审议。统一审议以后还要提交到委员长会议审议，之后还要再提交到常委会审议。所以，立法的环节其实是非常复杂的。在立法过程中，通过三审制度，在前期其实已经将一些不同意见、矛盾分歧吸收、消化了，大家的意见也比较趋于一致了，从而具备了整体表决的条件。逐条表决的目的也是就那些有分歧的问题，挑出来单独表决，如果我们在表决前的三审制已经把这些问题消化掉，其实能够达到类似的效果。所以，整体表决其实是严格的立法程序运作的结果。当然，逐条表决也受到一些实际情况的制约，我们的干部制度和会期制度不允许逐条表决。比如，现在的常委会组成人员，很多都是兼职的，不是专职的。我过去在法工委工作的时候经常说，我们人大常委会委员要都是法工委的就好了，那天天就可以只干立法这一件事。但实际上是不可能的，我们的干部制度就是这样的，常委会组成人员有很多是兼职的。因为我们需要不同部门的人，作为常委会委员来反映各自部门的情况，所以他们必须是兼职的，而不能由一批纯而又纯的专家来从事全职立法工作。这样的话，他就不可能把所有的时间都投入到常委会的工作中去。再一个就是会期制度，我们是两个月开一次会，一次会也就是五天左右，会议的议程是满满当当的，有时候一个半天可能要审两三部法律。所以，常委会委员也只能就他关心的那个法律条文，提出他的意见，大家都从不同方面来提意见。提出意见以后由宪法和法律委员会统一审议，包括有关专门委员会也会审议，最后到委员长会议。受这两个因素的制约，要想每一次会议都一条一条通过，就不太现实了。所以，我也经常说，正因为这两个原因，宪法法律委、法工委“两委”逐条地统一审议特别重要，更加有意义。不过，我们立法法里其实也规定了单独表决的情况。立法法第四十四条第二款、第三款规定，法律草案表决稿交付常委会会议表决前，委员长会议根据常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。单独表决的条款经常委会会议表决后，委员长会议根据单独表决的情况，可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交由宪法和法律委员会、有关的专门委员会进一步审议。这就意味着，我们在立法制度上是有接口的，对个别条文可以进行单独表决，只是这一条到目前还没用过。但无论如何，法律里有这样的一个考虑，有制度安排，真要遇到了哪一个条款经过几次审议还没有共识的话，逐条表决的做法也是存在制度上的依据的。▌五、妥善应对立法中的部门利益在近些年改革、开放的过程中，我们国家各种群体利益、部门利益、地方利益的矛盾日益凸显出来。这种矛盾表现在立法中，比较突出的是部门本位主义。一些部门在起草法律草案时，不从全局出发，只着眼于本部门、本行业的利益，总是想方设法扩大本部门的权力，并试图用法律固定下来。一些部门在权利义务面前，只要权利，不要义务。有同志对此曾形象地比喻为:“见义务，安全礼让；见权利，当仁不让”。还有一些部门坚持要求在法律中对本部门、本行业的机构设置、人员编制、财政经费和有关待遇等问题作出具体规定，但各方面对这些问题的不同意见常常争执不下，以致延缓了法律的审议通过。部门在立法当中，它要反映本部门的一些利益，在一定情况下也是可以理解的。但是，有时候部门利益确实给立法造成了很大的困难。因为它代表的是一个部门，不是一个个人，所以立法中的阻力就会比较大。那怎么来解决这个问题？我们第一还是要靠党的领导，我们党要全面领导、统揽全局、协调各方。第二，全国人大常委会的审议也有很大作用。因为全国人大常委会的组成人员是从方方面面来的，不是来自哪一个部门。他们的意见如果能够充分发表，某个部门意见就不一定能够占到主导的地位，别人也会从各方面提出意见，来评估你这个部门的意见是不是合理。这样也便于综合统筹考虑。所以，常委会审议也是一道关，常委会在审议当中可以平衡这些部门利益的问题。2016年9月，第二十二次全国地方立法研讨会在吉林省长春市召开，乔晓阳出席会议并发表讲话《怎样做好统一审议工作》。（图源/中国人大网）再一个就是我们宪法法律委员会的统一审议。统一审议的重要功能之一其实就是为了解决部门利益的问题。因为，宪法法律委员会没有部门利益。由宪法法律委员会统一审议，专门委员会的意见和其他人的意见是平等对待的，这样也有助于解决部门利益的问题。2015年2月，乔晓阳在法律委员会全体会议上主持审议国家勋章和国家荣誉称号法草案。（供图/乔晓阳）2016年十二届全国人大四次会议期间，乔晓阳在法律委员会全体会议上主持统一审议慈善法草案。（供图/乔晓阳）2017年乔晓阳在全国人大法律委员会全体会议上主持统一审议民法总则草案。（供图/乔晓阳）我们国家的统一审议制度是在1982年第五届全国人民代表大会第五次会议上确立下来的。在以后颁布的全国人大和全国人大常委会议事规则以及立法法中，对法律案的统一审议作了进一步明确规定。但是对制定地方性法规是否也要统一审议，很长时间里法律没有作出规定。因此，那个时期各地做法不一，有分头一包到底的，有统分结合的，也有统一审议的，统一审议的方式又各有不同。也正是因为这样，地方立法一度出现了五花八门的情况。所以，在2000年制定立法法的时候，第一次增加了一个规定，地方立法也要实行统一审议。1994年乔晓阳（后排左四）在立法法起草工作研讨会上留影，后排右二为张春生同志，后排右一为许安标同志，前排右二为陈斯喜同志，前排右一为武增同志。（供图/乔晓阳）我担任十二届全国人大法律委员会主任委员的5年里，对106件法律案进行了312次统一审议，法律委员会共召开过151次全体会议，法律委和法工委召开过30次两委主任会议，立法座谈会、论证会、研讨会85次，深入基层调研98次，向全国人大及其常委会提出法律案修改稿209件，审议报告199件，还办理完毕722件代表议案。2018年1月23日，张德江委员长和李建国副委员长在十二届全国人大法律委员会五年工作总结上做出重要批示。（供图/乔晓阳）▌六、不宜将“规章”作为一个独立的法律层级我们的法律体系，是以宪法为核心，由法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章构成的。我个人的意见是，规章，它是法律体系的一个组成部分，但不宜作为一个单独的层级。因为我们《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。审理民族自治地方的行政案件时，也以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。由此可见，规章在审理案件时只能作为一个参照，没办法成为一个单独的层级。2011年3月10日，第十一届全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国同志向第十一届全国人民代表大会第四次会议作全国人大常委会工作报告时庄严宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法，行政法，经济法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。图为吴邦国同志作全国人民代表大会常务委员会工作报告。（摄影/谢环驰 图源/新华社）不仅如此，规章的创制主体也是比较多元复杂的。从中央部委制定的规章来讲，就有三类。其中既有国务院组成部门制定的，也有国务院的直属管理局制定的，还有一种是法律规定的机构制定的规章。从地方来讲，就是地方政府规章，具体又有两种，一种是省一级政府制定的规章，还有一种是设区的市一级人民政府制定的规章。规章之间的效力也不一样，国务院组成部门制定的规章，比如财政部制定的《企业会计准则》，它的效力与设区的市制定的规章肯定是不一样的。所以，规章制定主体的差异性、多元性也决定了规章不可能作为一个独立的法律层级。在我们的法律体系中，各类规章的作用不一样，也因为这样的原因，法院在审理行政案件时，规章只能作为参照，而不能作为依据。我在讲课的时候也经常讲，可以将我们的法律体系比作一棵大树，宪法是树根、是基础、是核心，它决定着这个法律体系的性质和方向，法律是树的主干，它决定着法律体系的基本框架和质量。行政法规、地方性法规就是树的枝干，它们对法律体系这棵大树起到支撑、扩展和护卫的作用。规章虽然不是一个独立的法律层级，但是可以把它们比作一片片树叶，我们有数万件规章，它们对法律体系的有效运作和执行也具有很重要的作用。2023年9月5日，乔晓阳在清华大学做《中国特色社会主义法律体系的构成、特征及内容》讲座。（图源/清华大学国家治理研究院）▌七、“不抵触”是地方立法的首要原则我们地方立法有三条原则，不抵触、有特色、可操作。不抵触原则是放在第一位的。这个原则的要求可以从三个方面来理解：第一，是要以宪法为依据，不得同宪法相抵触。宪法是国家的根本法，是立法活动的根本准则。地方立法权来源于宪法授权，行使地方立法权必须维护宪法权威，与宪法保持一致。这不仅适用于地方立法，全国人大及其常委会的立法活动也要遵循这个要求。比如，我们在制定驻外外交人员法时就遇到一个问题，当时为了增强外交人员荣誉感，国务院提出的草案中规定由国家主席向大使授衔。法律委、法工委对此重点进行讨论，认为宪法规定的是国家主席根据全国人大常委会的决定，派遣和召回驻外全权代表，而为外交人员授衔属于对外交机构公务员的管理措施，根据宪法第八十九条规定，应属于国务院的职权，因此草案的规定不符合宪法关于国家主席与国务院的职权划分规定，并据此提出修改意见。在最后通过的法律中，规定由国务院总理向驻外大使授衔。这个例子说明，法律委在统一审议中实际也进行了合宪性审查。1995年乔晓阳在选举法和地方组织法修改工作研讨会上留影，右二为乔晓阳，右一为张春生同志。（供图/乔晓阳）第二，是要与国家立法保持一致，不得违反上位法。在国家已经立法的领域，地方立法的任务是把国家的法律、法规与本地的实际情况结合起来，进一步具体化，保证其在本行政区域内得到贯彻实施。这类实施性的地方立法，要特别注意和国家法律、行政法规保持一致，不得违反上位法。实践中出现的与上位法不一致的情况，大致有这么几种：一是扩大或缩小上位法的禁止范围；二是增加或减少上位法规定的当事人应当履行的义务，如法律未规定行政审批，而有的地方性法规设置行政审批的前置许可，增加了当事人的义务；三是减少或者限制上位法赋予的权利，比如说村委会组织法规定，村委会由18周岁以上有选举权的村民选举产生，如果规定由户的代表选举产生，就是缩小了选民的范围，就是抵触；四是调整或变更管理机构的权限和职责，这一点情况比较复杂，有些适应综合执法、统一执法的需要，是可以调整整合的，还有些是不能调整变更的，如公安、检察、法院的权限，只能由这些机构以及相应的级别行使，不能随意整合；五是调整变更了上位法的处罚行为、种类和幅度，或者增加了行政许可的条件。像这种就都属于与上位法抵触的情形，抵触的都是无效的。2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，修改后的立法法规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。图为大会现场。（摄影/翟健岚 图源/新华社）第三，是不得超越法定权限。立法法在宪法的基础上，明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，并对各个立法主体的权限作了适当划分。地方立法不仅要不能与宪法、上位法抵触，还要遵守法定的权限范围，立法法关于立法要遵循的基本原则之一，是立法应当依照法定权限和程序，表达的就是这个意思。在不抵触原则下，对于国家立法还没有涉及的领域，地方要区分情况，哪些在你立法权限范围内可以搞，哪些不在你立法权限范围内不可以搞，如改革开放初期，有的地方先行先试，制定了一些属于民事基本制度范畴的内容。当时没有立法法，立法法明确规定民事基本制度只能制定法律。划定立法权限后就不一样了，各个立法主体有了任务分工，要做好自己权限范围内的事。对于国家专属立法权范围内的事项，国家没有立法，地方立法不能涉及。还有些刑事、民事等方面的专属立法事项，原则上地方搞实施细则也是不行的，因为这些规范全国必须统一。对于设区的市而言，不论是为了执行法律、行政法规的规定立法，还是就地方性事务或先行先试进行立法，都要遵守城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护、基层治理等方面的限定。上述范围实际上是很宽泛的，是能够适应地方实际需要的，足够地方立法发挥作用。▌八、备案审查好比“鸭子凫水”2000年立法法以“适用与备案”专章的形式对备案审查的原则和程序作出规定。2006年监督法第五章“规范性文件的备案审查”从两个方面对备案审查制度作了进一步的补充和完善：一是明确了对立法法规定以外的地方国家机关制定的决议、决定、命令等规范性文件的备案审查，二是规定了对司法解释的备案审查。2015年，立法法修改，赋予设区的市立法权，进一步完善了立法制度和备案审查制度。2019年，十三届全国人大常委会专门作出决定，将监察法规纳入全国人大常委会备案审查范围。图为2019年10月22日，十三届全国人大常委会第十四次会议举行分组会议，审议关于国家监察委员会制定监察法规的决定草案。（摄影/舒颖 图源/中国人大网）当然，在地方立法中，有些具体情况还要具体分析。在这个问题上，我就要讲讲备案审查了。现在法工委每年都要向常委会报告备案审查的情况，里面有许多抵触的案例。我曾经用“鸭子凫水”来比喻我们的备案审查工作，“鸭子凫水”在学界已经成为我的一句名言。我第一次用这个比喻，是在2012年中国法学会举办的纪念现行宪法颁布30周年的一次座谈会上，当时韩大元主持座谈会，有不少法律专家和几百位法律专业的大学生到会，嘉宾相继发言，我的发言主题是“宪法与‘一国两制’”。在座谈会结束之后的现场互动环节，一位大学生提了一个问题，他说宪法赋予你们全国人大常委会监督宪法实施的职责，你们为什么从来都不履行这个职责？我们国家到底有没有宪法监督制度？大元说，这个问题是不是请乔秘书长回答？我就讲了立法法的规定，当时的立法法规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当在公布后的三十日内报全国人大常委会备案。全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。因为有了这样的规定，就是法工委沟通后，制定机关两个月内不修改、不废止的，全国人大常委会就要出面撤销了，所以，迄今为止，凡是与制定机关沟通的，不是修改了就是废止了。这个情况，社会上不知道，所以，你们以为我们没有做工作，但就好比“鸭子凫水”，你看那个鸭子挺平静的，实际上它下面的两只脚是很忙的，我说我们没有不干活。不过，这个大学生的提问确实也给我们一个很大的警示。也就是说，全国人大常委会监督宪法实施这项工作，没有把它置于人民群众的监督之下，你就在内部这样做了，至于你本身怎么履行这个职责的，社会不知道，人民群众看不到。2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。修改后的立法法对备案审查的反馈、公开问题做出规定。图为2015年3月11日，乔晓阳在十二届全国人民代表大会法律委员会第五十次会议上，主持审议关于修改立法法的决定草案。（供图/乔晓阳）所以，我们在2015年修改立法法时，专门增加了一条规定，“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”这就是那位大学生的提问，带给我的一个启示，所以我们在立法法中专门增加了这么一条，也因此有了现在每年的备案审查工作情况的报告。▌九、辩证地看待司法解释与法律解读关于司法解释要不要纳入到法律体系中，在制定立法法的时候，存在两种意见，有一种观点是要把司法解释纳入，还有一种意见就是不宜纳入，最后的结果就是没有纳入。理由是两高作出的司法解释应该针对具体的个案。也就是如果有一个具体的案件，就这个案件适用法律的问题，可以作出司法解释。1981年6月10日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》规定：“二、凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。”图为人民日报刊载的决议全文。（图源/人民日报图文数据库）当然，在实践中，两高其实是把很多司法实践中基于个案提出的问题进行了梳理，然后批量颁发了一系列解释，这类抽象的司法解释对于办理案件而言是非常需要的。因为在立法过程中，我们对有些问题是研究过的，但是还没有研究得那么细；或者有的问题在法律创制的时候还没有充分显现，在司法实践中，问题进一步显现出来。面对这样的现实问题，法律规定得比较原则，如果要具体化就要靠司法解释。两高做出统一的司法准则、规定，便于统一裁量。但是我们可以看到，这样的司法解释，处理的很多是尚未充分研究或者还没有显露出来的问题，如果贸然地把它们都纳入到法律体系里面来，可能条件还不是特别成熟。但是，现在我们的问题出在哪里呢？一个是司法实践需要做法律解释，全国人大常委会又没有作解释，但是司法机关在办案当中又有需要，它就只好自己做解释了。但是从另外一个角度看，最高人民法院也应该提出来要求全国人大常委会解释，但是在实践中它又没有，这就带来另外一个问题，就是把有的司法解释变成了事实上的“立法解释”，这样一来就越权了。立法法规定，全国人大常委会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常委会备案。实践中，全国人大常委会法工委有时候会就一些法律询问做答复。比如，全国人大常委会法工委“就机动车驾驶人短时间内在同一路段多次超速是否属于同一个违法行为”问题作出书面答复，认为机动车驾驶人短时间内在同一路段违法超速行驶被数个技术监控设施记录的，不论车速是否曾降至规定时速以下，均应视为同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这对于正确理解适用法律是很有帮助的，实践中也是需要的，特别是相关部门意见不一致时，可以起到统一认识的作用。乔晓阳主编的《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》书影乔晓阳、张春生主编的《选举法和地方组织法释义与解答（二次修订版）》书影另外，在立法实践中，我们也会形成不少立法资料。有时候法工委的专业法室会据此撰写关于各种法律的条文释义，经一定程序审核后出版。有些专家、学者也可能依据自己接触到的立法资料，对法律做出学理解读。相比而言，法工委出版的条文释义要比个别专家、学者基于内部资料所做的解读更具有权威性，因为法工委的工作人员都是亲自参与到全部立法工作中的。这类做法在实践中还是可以起到很多作用的。比如，有助于宣传法律，让公众更多地了解一部法律制定的全过程，还可以加深人们对立法原意的理解，让人们知道法律制定的时候，最初的考虑是什么。毕竟法律中有的内容是在字面上看不出来的，通过实际参与立法过程的立法工作者、专家学者基于相关资料，解读立法意图，对于人们理解立法背景、立法原意还是有好处的。但是，在我看来，这些法律解读，严格意义上都不能称为法律解释。因此，不管他们做了什么解释，都不是最终的法律解释。最终的、最具权威效力的法律解释，只能是全国人大常委会做出来的解释。▌十、在法治下推进改革，在改革中完善法治改革开放以来，我国立法工作中的一条主线是处理“立法”与“改革”二者之间的关系。40余年来，我国立法经历了“先改革后立法”“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。我们今天讲的“重大改革必须于法有据”中的“重大改革”，指的是党中央作出的改革决策。这就要求，全国人大常委会要根据党中央的改革决策，或是制定法律，或是修改法律，或是做出一些授权决定。这个步骤完成了，再进行改革，重大改革就有法可依、于法有据了，它是这么一个逻辑。从国家层面来讲，重大改革决策都是党中央作出的，所以立法决策对改革决策实际上是处于“适应”“服务”的地位。2018年12月18日，对乔晓阳的访谈文章《用立法之“定”来适应改革之“变”》刊载于《法制日报》。（图源/法治日报数据库）不过，这也绝不意味着立法仅仅是简单地、单纯地“符合”改革决策就行了。而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到、更加符合法治的要求。因为立法的过程，要广泛征求各方面的意见，特别是人民群众的意见，要经过人大常委会一审、二审甚至三审才能通过，法律通过后，各方面依法办事。在这个过程中实现了坚持在法治框架内推进改革，从而也就实现了立法的引领和推动作用。实际上，这个过程恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。党中央做决策体现的是党的领导。然后，经过人民代表大会来制定法律、修改法律，体现的就是人民当家作主。最后，大家都按照法律办事，也就是依法治国。所以，我们是在法治下推进改革，在改革中完善法治。乔晓阳主讲的中央党校形势与任务报告会会场留影（供图/乔晓阳）而且，立法往往要为改革决策预留空间。面对中央的改革决策，我们可以先把看得准的定下来，争议大的问题规定得原则一些，同时为下一步改革留有余地。我们服务于改革决策的授权决定中，一般也都会规定改革的期限，比如试行两年、三年。到期以后，在改革过程中成熟的，就把它正式制定为法律。不成熟的怎么办？我们也很明确，恢复原状。既然经过三年试验下来，还不能这么干，那么就恢复原来的规定。2013年，十八届三中全会决定“探索设立知识产权法院”。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，规定本决定施行满三年，最高人民法院应当向全国人民代表大会常务委员会报告本决定的实施情况。图为2017年8月31日，十二届全国人大常委会第二十九次会议举行分组会，审议最高人民法院关于知识产权法院工作情况的报告。（摄影/冯涛 图源/中国人大网）说到改革，我们当前的立法工作面临着新的形势，数字技术的发展对社会生产、生活造成的影响十分深远，也引发了不少现实的社会问题。但是，在这些领域开展立法工作，往往又面临较大的不确定性。说实话，这些新兴领域的立法问题也算是击中了我们老同志的软肋。我现在还不会上网，手机我也就是用来看新闻、打电话，其他的也不会操作。包括现在到医院去看病，从挂号开始，一切都要在电脑上完成。对于这个领域而言，我们太生疏了，年轻人对这个趋势往往适应得非常快。作为老一代的立法人，虽然我对新技术领域不是太熟悉，但是也切实感受到了这些发展为社会生活带来的一些深刻变化。从我个人的角度看，其实也有一个信息技术怎么“适老化”的问题，也就是在数字时代，如何为老年人的生活提供便利。2014年11月27日，十八届四中全会文件起草组成员、全国人民代表大会法律委员会主任委员乔晓阳同志在国家发展和改革委员会就学习贯彻党的十八届四中全会精神作专题报告。图为乔晓阳发表讲话。（图源/国家发展和改革委员会官网）那么，对于这个领域的立法，要不要立？怎么立？不管怎么说，从我个人的立法经验来讲，第一个就是要有实践，就是彭真同志讲的，实践是法律之母。实践中制度运行得比较充分了，而不再是一些个别的现象了，再制定法律。凡是还看不清楚的问题，就不要匆忙地制定法律。第二，如果社会生活中确实有些个别现象出现了，需要规范引导的话，也不需要马上就上升到全国人大及其常委会立法的层面，地方、部门都可以做些规定。比如，有条件的可以先制定法规，或者部门规章，先行先试。第三，如果事情确实很重要，需要法律来加强引导，一定要制定法律，在这样的情况下，我们掌握的也是，往往制定得原则一点，不要规定得太具体，做一些原则性的、方向性的规定。总之，就是要有充分的经验，条件成熟了，才敢上手制定法律。至于什么情况下叫作立法条件成熟了，你就要看在实际情况中是否能行得通，确实能行得通了，你才能立法。▌十一、特区法院具有宪制责任根据香港基本法，全国人大授权香港特别行政区高度自治权，其中包括独立的司法权和终审权。同时规定，全国人大常委会有权解释基本法。但是，在理论上有一种说法，认为终审法院拒绝接受人大释法的可能性仍然存在。其实，在制定基本法的时候，就考虑过这种可能性，也有专门的规定来应对这种情况。2004年乔晓阳在北京人民大会堂门口接受香港媒体采访（供图/乔晓阳）中华人民共和国香港特别行政区基本法第一百五十八条完整地回答了这个问题，这一条规定：“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前，征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。”全国人大机关办公楼，是全国人民代表大会及其常务委员会机关办公场所。图为全国人大机关办公楼外景。（图源/北京市建筑设计研究院）香港终审法院，是中华人民共和国香港特别行政区最高的上诉法院，聆讯来自香港高等法院（包括上诉法庭及原讼法庭）的民事及刑事上诉案件，对香港司法管辖权范围内的诉讼有最终审判权。图为香港终审法院外景。（摄影/Lau Chi Chuen 图源/香港终审法院网）这个条文首先强调，香港基本法的解释权属于全国人大常委会。然后，如果全国人大常委会对基本法作出解释，香港特区法院在引用这个条款的时候，它就应当以全国人大常委会的解释为准。也就是说，全国人大常委会享有基本法的解释权，而且这个解释权是全面的、最高的、最终的，也是最具权威的，是不受任何限制的。全国人大常委会所作的释法，具有最高的法律效力，它高于香港特区法院的释法效力。也就是说，但凡全国人大常委会作出了解释，香港的法院必须遵从，要以人大常委会的释法为准来审判案件，不能违背，也不能不相一致。从基本法的角度来讲，这就是香港特区法院的一个宪制责任，是它必须要遵守的规定。从司法实践来看，回归27年来，香港特区法院审理的案件非常多，基本上把基本法的法律条文都解释过了。总的来说，解释得还是可以的。除了回归之初，在1999年发生了一个居港权案件，终审法院有重大的过失以外，其他的解释都还是比较好的。但是，也恰恰是因为这个案件，在当时引发了很大的宪制危机。香港终审法院做出的“终院民事上诉1998年第14、15、16号判词”引发了宪制危机，图为判词摘选。（图源/香港基本法案例汇编）在这个案件中，法院的判词里面说，香港终审法院有权审查全国人大及其常委会的立法行为是否符合基本法，如果它认为你不符合基本法，它可以宣布无效，这是一个巨大的宪制危机，等于是一个地方法院挑战了最高国家权力机构了。鉴于当时香港刚刚回归不久，大家互相都不摸底，轻不得重不得。所以在这样一个情况下，中央就决定先派四个法律专家，香港叫“四大护法”，也就是肖蔚云、许崇德、邵天任、吴建璠，由他们四个人对新华社发表谈话，采取这种形式，全面地批驳了终审法院的判词。1999年2月8日，肖蔚云、许崇德、邵天任和吴建璠在《人民日报》发表文章对香港终审法院的判决进行质疑。文中指出，“该判决中有关特区法院可审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效的内容，违反基本法的规定，是对全国人大及其常委会的地位、对‘一国两制’的严重挑战。”（图源/人民日报图文数据库）肖蔚云（1924-2005），著名法学家。许崇德（1929-2014），著名法学家。邵天任（1914-2012），著名法学家。吴建璠（1926-2004），著名法学家。在这样的情况下，当时香港特区律政司的梁爱诗司长，作为爱国爱港人士，马上跟进，要求终审法院对其判词作出澄清。终审法院也意识到自己闯祸了，所以它马上做了一个澄清说明：“我等在1999年1月29日的判词中，并没有质疑人大常委会根据第158条所具有解释《基本法》的权力，及如果人大常委会对《基本法》作出解释时，特区法院必须要以此为依归。我等接受这个解释权是不能质疑的。我等在判词中，也没有质疑全国人大及人大常委会依据《基本法》的条文和《基本法》所规定的程序行使任何权力。我等亦接受这个权力是不能质疑的。”这就确认了特区法院的司法管辖权来自基本法，并受基本法条文约束，全国人大常委会对基本法作出解释时，特区法院不得质疑，并要以该解释为依归。终审法院作出以上表态后，我们法工委用发言人的名义表示，注意到这个澄清，作出此等澄清是必要的，用一句话化解了这场宪制危机。终审法院的这个判词等于就是个判例了。所以，迄今为止，事实上人大凡是作出了解释，特区法院都遵照执行。乔晓阳与梁爱诗女士交谈（摄影/汪洋）从另一个角度来讲，香港它本身是一个法治社会，港人向来崇尚法治、遵守法治，香港基本法在香港社会享有崇高的宪制性的法律地位。特区法院是特区的司法机关，它本身就负有模范地实施香港基本法、严格履行香港基本法职责的宪制义务。所以，我们也相信特区各级法院，在审理各类案件的时候，能够按照基本法规定的制度、原则和精神来说理、判案，做出一个法治的表率。所以，我们的机制就在香港基本法的第158条的规定里面。▌十二、期待形成一套三地认同的基本法理论2022年，《乔晓阳论基本法》的简体字版和繁体字版分别由中国民主法制出版社和香港三联书店出版。本书以时间为线，收集整理了1997至2021年间乔晓阳在各种场合就基本法理论和实践问题所发表的讲话、文章、采访等56篇，较为全面地反映了他对党和国家有关涉港澳方针政策与法律规定的深刻理解和对相关重大理论和实践问题的深入思考。这些理论阐述对于支持和参与“一国两制”实践、从事基本法研究与法律实施工作的人士，具有重要的参考价值。图为《乔晓阳论基本法》简体字版书影。十几年前，我提出要推动形成一套三地都认同的基本法法律理论来指导基本法实践，这个观点是针对两部基本法的特殊性而言的。我们知道这两部基本法有好多特殊性，其中一个就是同一部法律，要在三种法律制度下实施，这是我们其他法律所没有的。基本法，内地要遵守，香港要遵守，澳门要遵守。但是，在香港是在香港普通法制度下来实施，在澳门是在澳门大陆法制度下来实施，所以它就很特殊。为了维护基本法的权威性、稳定性，同时也为了更准确地实施基本法，更好地宣传和推介基本法，我就想应当有些措施能够使基本法的各项规定，在三个地方都能得到一个共同的理解。至少在出现争议的时候，大家有一个比较好的基础，能够使得大家取得一致性的意见。所以，我那个时候就想，有没有可能推动形成一套三地都认同的基本法的法律理论，通过这套理论来指导基本法的实践。这样大家在理解和执行基本法的时候，就有了共同的语言，特别是运用共同的方法，能够遵循同样的一套理论和规则，这样就可以把争议降到最低的限度，尽可能取得一致的意见。乔晓阳与香港特别行政区第五任行政长官林郑月娥女士交谈（摄影/汪洋）乔晓阳与澳门特别行政区第五任行政长官贺一诚先生交谈（摄影/汪洋）若要推动形成这样一套基本法理论，全部采用内地的法律观点不行，全部采用香港、澳门的法律观点，那就更不行了。需要在三个地方的法律制度的基础上，多倾听各方面的意见和建议，深入展开研究、讨论，从而在一些关键的问题上初步达成共识。这些观点是我在十几年前提出来的，是在“五十年不变”的中前期，针对一国两制实践和基本法实施当中出现的各种问题思考的一个结果。2010年7月13日，乔晓阳在澳门高级公务员研讨班上发表讲话。（供图/乔晓阳）党的十八大以来，随着一国两制实践的不断深入，我们对一国两制实践规律的把握更加深刻了。一国两制和基本法理论也在不断丰富和发展，这里面既有继承，也有创新，已经取得了许多新的成果。在很多以往存在着比较大的争议的基本法问题上，比如刚才提到的全国人大的解释权问题；再比如对特区政制发展的决定权、主导权问题；再比如建立健全维护国家安全的制度机制，落实爱国者治港治澳原则等问题，像这样一些原来争议比较大的问题，现在在内地和港澳已经都形成了基本的共识。这个局面符合我当年的设想，应该说这个局面来得比我设想得还要快。当然，这些要归功于新时代坚持依法治港治澳的实践发展和理论创新，特别是“维护中央全面管治权与保障特别行政区高度自治权有机统一”等等一系列重大论述的提出，就为构建三地都认同的基本法理论框架，提供了一个很好的共识。当然，直到今天，我仍然认为，基本法是需要包括内地和港澳在内的所有人共同遵守、共同实施的，是我们大家共同的事业，在一些基本法的具体问题上，可能还会有认识的不同，但是对于一些重要制度、基本原则、立法宗旨的理解必须要有共识，只有这样才能保证我们一国两制的实践，沿着正确的轨道行稳致远。乔晓阳在办公桌前为访谈人签赠《乔晓阳论基本法》（摄影/赵健旭）我始终认为，为了加强对基本法的宣传和研究，有一部官方通用教材是非常重要的，这样一部教材能够帮助大家更好地统一认识、加深理解，避免和化解分歧。在香港澳门回归前后，已经有不少的专家学者都从不同的角度出版过一些基本法的书籍，中央有关部门也推动了有关教材的编写工作，我也曾主持过这本教材的编写工作。但是，近几年来，一国两制实践的发展非常快，特别是香港已经实现了“由乱到治”“由治及兴”这样一个重大的转变。所以基本法的实施有许多新情况，需要归纳和总结。有一些新的理论，还需要做提炼和论证。还有一些传统的观点，也需要做一些补充或者完善。我相信有关部门也一定注意到了一国两制和基本法理论的新发展，能够以新时代一国两制的新实践为契机，推动编写一本与时俱进的通用基本法教材，供大家学习参考。2024年11月22日，乔晓阳主任接受立法研究院访谈后与访谈人阮汨君、赵健旭合影。（摄影/许安标）排版｜龚月玥、张诗笛一审｜龚月玥二审｜阮汨君三审｜郑春燕

沈国明教授在杭州接受访谈 ©林星阳立法是依法治国的前提和基础。在全面推进依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也因此日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问揭示了立法自身的复杂性，也表明了法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学的教学与立法人才的培养造成了困难，课堂要么成为琐碎技术知识的布道场，过分强调立法实践使理论问题被排斥，要么自说自话，无法呈现出真实的运作逻辑。立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”“立法专题沙龙”等品牌活动，邀请国内各领域学者专家探讨立法的重要问题与前沿问题。其中，涉及重要议题或问题的名家讲坛主旨演讲，我们在取得嘉宾授权的前提下，将演讲整理为文字稿发布，收录于“名家讲坛实录”中予以推送。不仅如此，我们深刻意识到，无论是立法学研究，抑或立法人才培养，都不能固步自封于象牙塔之内，亦不能停留在抽象的法条上，还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处，唯有如此，才能真正接续未来。为此，我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上，并策划了“立法名家访谈”系列（立法名家访谈｜张春生：法律多变客观上是鼓励不执法）。本期受访者为沈国明，1952年生人。现任上海交通大学凯原法学院讲席教授，师从著名法学家潘念之教授。2010年至2016年任上海市社会科学界联合会党组书记、专职副主席。自1993年起，当选上海市第十届、第十一届、第十二届、第十三届、第十四届上海市人民代表大会代表。曾任上海社会社会科学院法学研究所副所长、信息研究所所长、副院长、上海市法学会会长、市人大常委会法工委主任、市人大法制委员会主任委员。兼任中国法学会学术委员会委员、中国法学会立法学研究会常务副会长、中国法学会法理学研究会副会长。获国务院特殊津贴、国家人事部“有突出贡献中青年专家”称号。目次一、知青回眸：与共和国同命运二、返城年代：自我决定的生活三、问题导向：避免观赏性立法       四、凝聚民意：在矛盾的焦点砍一刀              五、承担的勇气：“最好”往往是“好”               六、立法后评估：实践是最好的检验标准  知青回眸：与共和国同命运在沈老师的过往阅历中，远赴北大荒上山下乡的经历是特殊且不可忽视的人生段落。从上海到黑龙江引龙河，从南到北，从黄棕壤到黑土地，从城市到农村，这种遽然的迁移，必然带来某种心理结构上的变化。用沈老师的话来说，上山下乡是特殊的年代为一代青年提供的一条特殊的道路，彼时的大环境下，知青基本上没有什么选择。因此，他不主张现在来讨论所谓的“青春有悔无悔”，因为后悔是基于选择，没有选择也就无所谓后悔不后悔。在他看来，无论是大规模的上山下乡，抑或是后来的“大返城”，都是国家发生重大变化的结果。身处其中的知青最能形成共识的，当数“与共和国同命运”，这一体悟揭示的是个体与国家命运之间的紧密关联。或许正是认识到了这一关联，再度回望已经进入老年的知青群体时，沈老师在《知青回眸引龙河》的再版说明中写道：“出于使命感，广大知青仍在以各种方式报效社会”。这便是“共命运”的另一面，改革开放使国运兴盛，也将他们塑造成具有能动性的主体，不再是“命运”的被动承受者。支撑这一体悟的是知青生活中日复一日所面对的庞杂现实。物资匮乏时期，痛快的饱食是自然欲望的指向，但从司务长的经历中，沈老师意识到职责的重要性，仅仅满足大家饱食的欲望是不够的，还需要顾及多种因素。吃的问题可以被引申得很远，一封分享日常生活的私人信件，只因对食堂伙食颇有微词，便被公之于众，并被上纲为“抹黑贫下中农，攻击上山下乡”。这一事件使他意识到公民通信自由的重要性。或许正是见识了太多“风起于微末”的诡谲力量，沈老师也格外注重“宏观”与“教条”背后所观照的具体现实。沈老师回忆道：“我所在的农场以前是劳改农场，我在那里接触了各种各样的人，初步了解了现实社会生活的样子。”从农工到炊事员到司务长再到管理员，在引龙河农场度过的八年岁月，让他培养起了与农民的深厚感情。对于国情，他不再停留于抽象地理解，而是有了更切肤的现实感知。 沈国明教授知青时代留影返城年代：自我决定的生活1977年，怀揣着引龙河时期的经历与体悟，沈老师进入华东师范大学（时名上海师范大学，1980年恢复华东师范大学之名）历史系学习。1979年，国家出台政策，允许在校生考研究生。彼时，上海社会科学院19个专业开始招收研究生。沈老师回忆道：“当时法学只有4个专业招生：国际公法、海洋法、国际私法，还有法理学。那时的法理学专业名称是‘国家与法的理论’。有人问我，怎么从历史学专业跳到法学专业去了？当时全国很少有法学专业，华东政法学院也正处于恢复之中。录取的4个人都是从其他专业转过来的。我们的老师都有留学经历，对国外法学教育制度很熟悉，在他们看来，其他专业的学生报考法学是很正常的。”我国法学专业的发展几经曲折。1957年，“反右斗争”严重扩大化，导致大批法学专业的教师受到整肃，法律虚无主义盛行，法学专业严重萎缩。1966年，“文革”10年浩劫开始，在“砸烂公检法”的口号下，法学学科遭到彻底破坏。实际上，新中国建立后，由于采取对苏联“一边倒”的政策，彼时的法理学深受苏联维辛斯基法学理论的影响，与中国实际脱节，也有悖于法学自身的特点。尽管与政治学、社会学等被取消的专业相比状况略好，但也几近于无。1978年5月11日，《光明日报》发表了《实践是检验真理的唯一标准》一文，引发了理论界关于真理标准问题的讨论。随后，党的十一届三中全会提出“发扬社会主义民主，建设社会主义法制”。至此，法学发展迎来了春天。那些年，法理学解构了“维辛斯基法学”体系的理论观点与方法论，打破了“国家与法的理论”的旧有框架，转向“法学基础理论”，并围绕诸多重要问题展开了争鸣。任何一种法律思考都不可避免地带有型塑它的“历史气候”的印记。初涉法学的沈老师的问题意识与法律观是伴随着思想解放，逐渐摆脱“以阶级斗争为纲”羁绊的印记的。上世纪80年代末，一次赴苏联科学院法学研究所的访问，让他对摒弃维辛斯基理论，投身改革开放有了更深的认识。在关于法理学范畴与方法的讨论中，他认识到：“我国法制建设将会有一个较大的发展，与这个过程同步的是，我们必须研究和解决一些现实问题，使研究的成果具有实用价值与应用价值。”后来，这种强调法律要“解决问题”、要“管用”的理念，在他涉足立法领域时被一以贯之地践行。上海社科院七九级研究生分布在文史哲经法等19个专业，此为毕业留影 二排左一为沈国明教授 问题导向：避免观赏性立法在访谈中，沈老师提到有教授将他的研究称为“实用主义法学”，对于这一评价，他表示可以接受。他说：“法律法规不是供人观赏的，而是要实施的。因此，法律要坚持问题导向，注重法律法规的实用性和可操作性，要能够有效解决社会运行中的具体问题。”要解决问题，前提是能够发现问题。问题是从现实中长出来的，是在诸多意见的交锋中呈现出来的。倘若对社会的认识与现实存在距离，那就无法把握需要通过立法解决的真问题。在沈老师看来，有些地方立法的议题选项源自国家战略或重点任务，看似很重要，但制定出来时却起不到什么作用。他说，“这些法规多半是宣示性的，不少条文与文件差不多，只是表明立法者促进和鼓励的意向，看似面面俱到，实际上回避了矛盾。在我看来，如果要用立法手段来促进某个战略或事项的发展，法规中就应当有一些促进该事项发展的具体举措。否则，该法规发挥不出规制作用，对经济社会发展并无益处，被称作‘观赏性立法’也不能怪别人苛责。”这实质上触及到了“法是什么”这样一个根本性问题。经历过争论“法的本质”的年代，沈老师对于法律内涵的看法自然有某种“普遍性”的要求，而“权利义务”的配置则是这种“普遍性”的重要体现。这种“普遍性”的要求也隐含着一种“法律并非万能”的立场，并非所有的问题都需要依赖立法来解决。沈老师指出：“法律的作用是有限的，实践往往走在法律前面，很多问题不是通过法律，而是通过发展解决的。市场瞬息万变，能够及时解决因市场变化引发的问题的法规当属‘良法’。但是，并不是市场引发的问题都需要、都能够通过立法解决，市场的发展和健全本身也会推动问题的解决。几年前，共享单车横空出世，短时间内遍布各地。不少市民并没有因为车多而感到出行方便，反而因道路资源被挤占、出行受阻而生出很多抱怨。上海交通行政部门认为，全市配置60万辆共享单车就已足够，可当时的投放量却高达200多万辆，供给远远大于需求，造成的浪费令人咋舌。于是，便有了规范共享单车市场的立法呼声。然而，制定相关规章的工作尚在酝酿阶段，优胜劣汰的市场规律便已经使共享单车由供大于求趋于供需大体平衡了。”同样，“科技发展带来的问题，也可能随着技术的进步而化解。例如，ChatGPT问世后，在给人们带来便利的同时，对既有的知识产权制度造成了巨大冲击。于是，法学理论界与实务界关于修改知识产权法律的文章不断问世，试图寻找新的法律对策。但是，没过多少时间，GPTZero出现了，它可以快速有效地检测文章是ChatGPT生成的还是人创作的。这项防止抄袭侵犯知识产权的技术，延展了相关法律的生命，让一度前途晦暗的法律规制柳暗花明。我相信今后仍将如此，技术进步带来社会治理难题，当我们认识不清时，不妨‘让子弹飞一会’，相当一部分问题将会随着技术的进一步发展得以解决。”因此，沈老师主张地方立法要坚持小快灵的立法原则，有几条就规定几条，不必所有的立法都搞体系化，毕竟每一项国家战略，每一项重点任务都需要分解成很多具体工作才可能落实和推进。地方性法规的重要功能是将国家法律细化，使其在本地得到实施。这种功能有助于推进由国家战略、重点任务分解成的具体工作。比如说，上海要建金融中心，不是制定一部关于建立上海国际金融中心的条例可以解决问题的。应该将这一任务分解成很多小的的问题，再针对性地予以解决。所以地方立法应该有很强的针对性，切口要小，着眼于解决问题，需要几条规定几条。坚持“问题”导向，就要及时发现问题、提出问题。大多数立法草案之所以由政府提出，是因为政府部门处在社会管理第一线，往往能最先发现社会上出现的问题。沈老师认为，由政府提出立法草案并不等同于政府主导立法，也未背离人大主导立法的原则。所谓人大主导立法并非意味着法律法规草案都要由人大起草，而主要体现在人大掌握和决定从立项到最后通过的每个环节，可以对政府提出的草案说“不”。“全国人大机关人手有限，地方人大机关也是如此。政府一个部委的人数通常比同级人大机关的人数要多，而且部委仅管理一个领域的行政事务，但人大承担的立法职能需要覆盖所有领域。就凭这一点，大家都应该理解，让人大承担所有法律法规的起草工作是不现实的。何况人大工作人员又不在社会管理第一线，只有在第一线，才知道哪些问题应该通过立法加以解决，怎样的规定能够得到切实地执行。我在上海市人大常委会工作的时候，接待过美国国会议员助手休假团。与他们交流时，我问他们，美国的立法议案通常由谁提出，他们告诉我，85%以上是政府提出的，因为政府知道实际情况。”沈老师曾撰文提到我国的改革是政府主导型的,有人便据此认为他主张政府主导立法。沈老师说：“‘政府主导型改革’与‘人大主导立法’是两个层面的问题，不能混为一谈。‘中国的改革是政府主导型改革，所谓政府主导是指中国共产党领导，自上而下的运作。即使像小岗村实行大包干这样的改革，如果没有党和政府的肯定和推行，‘家庭承包责任制’也不会走向全国，更不可能写入宪法。十四大以来，历次三中全会都会规划五年的改革，最近二十届三中全会的《决定》，又擘画了300多项改革。据此可以说，没有政府主导，中国的改革不可能取得今天这样的成就。”不过，沈老师强调，“中国的改革是政府主导型的改革，并不是说政府无所不能。十一届三中全会以来的四十多年,有一条摒弃人治、建设法治的清晰轨迹。责任政府、有限政府、法治政府建设日益要求政府应当依法行政，法无授权不可为。人大是最高国家权力机关，立法是其基本职能之一，由人大主导立法符合宪法要求，可以说天经地义，不可能由政府主导。不要说立法，即使经济社会事务也并不都由政府包揽，该由市场管的事应交由市场管，该由社会管的事应交给社会管。”谈及社会,沈老师认为，“社会在发育并成熟起来。随着现实的变化，社会管理已经逐步转变为社会治理。通过广大社会成员的参与，社会管理正在进入治理状态。如果到基层看看，无论是社区还是乡镇，都能感觉到社会的快速成长，相信今后社会和市场的作用将得到更大发挥。”沈国明教授带领博士生开展“走进人大”主题活动 凝聚民意：在矛盾的焦点砍一刀不同于学院派的曲折迂回，沈老师对于立法的理解直白而坦率，这与他在立法工作中形成的对事物复杂性的理解密切相关。“立法的内容很丰富，但总体上是配置权利义务、权力与责任。学校的老师和同学都会发表评论，指出这个规定不够好，那个规定也不理想。如果按照教科书的标准来衡量，他们的看法很有道理。问题是，法律法规并非是闭门造车、根据最佳理论得出的结果，而是利益相关方充分博弈、互相妥协的产物。如果脱离实际，就无法理解立法。立法过程中,相关各方提出自己的意见，从各自角度来看，所提出的意见都有道理。因此，立法要理解矛盾的内涵，从最大多数人的最大利益出发做出决策。彭真同志曾说,‘立法就是在矛盾的焦点砍一刀’。这话非常深刻,揭示了立法工作的真谛。在矛盾焦点砍一刀,可能无法做到尽善尽美，但这样的结果通常是各方可以接受的，这样的法律法规在社会生活中是可以发挥作用的。”关于在矛盾的焦点上砍一刀，沈老师认为这是立法中的基本工作。他举例说：“地铁站里有很多商铺，商铺的租金归谁？交通局认为，既然地铁归他们管，地铁站的商铺租金当然应该归他们。城投公司则认为，地铁是他们投资建设的，商铺租金自然应该用于回收投资。双方各持己见,很难协调。这个矛盾法工委是绕不过去的。我们在充分听取双方意见的基础上，权衡利弊得失，做出了规定，就是按照市场化原则，将商铺租金用于交通建设和运营。通过这个例子，可以让学生们理解如何在制度层面化解社会矛盾，了解条文背后的利益博弈。”“直面矛盾的前提是要了解矛盾。立法是聚焦社情，凝聚民意的结果。要立出高质量的法规，需要花更多的力气去研究政策，这样制定出来的法规才有针对性。我们现在对政策的重视程度不够，毛主席说，政策和策略是党的生命。但我们现在似乎更关注立法是否政治正确，对于政策和策略考虑得比较少，所以制定出来的法规往往操作性较弱。要提高地方立法的质量，必须重视政策和策略，不能仅仅通过立法来表明对一个事物对错与否的态度，更重要的是让法规在实际生活中发挥作用。”“社会的发展使事物之间的联系增加，因此，解决问题必须考虑事物的相互联系。制定法规必须要有系统性思维，不能单向度地考虑问题。那样，容易产生合成谬误。举个例子，教育部门为了改变应试教育的状况，出台了严禁学科类教育培训的政策，导致大批教培机构机构关门。在经济下行的背景下，这一政策加剧了失业现象。换句话说，这一政策虽然从局部看起来是对的，但是从全局看未必合适，这就是合成谬误。所以，制定地方性法规，应当系统考虑相关问题和所涉因素，把握法规出台的合适时机，助推经济社会协调发展。”也正是基于此，沈老师认为立法学课程应该结合经济社会发展的生动实践，具有丰富的课程内涵。他说，“法律是社会关系的总和”，因此，立法学应该帮助学生学会分析、理解法律，透过条文认识背后的社会关系和利益格局，从而明白法律如何作用于经济社会实践。当然，立法学也需要教授技术规范，但是，重点是前者。尤其不能按照自己对外国法律的理解,或者按照自己设想的最佳模式，对既有法规都持批评的态度，那样的教学脱离实际，不能真正帮助学生提高对社会的认知水平，也无法起到教化作用。立法学应该有助于学生认识社会现实，使他们踏上社会后能很快进入角色。沈老师培养学生也本着这样的理念。他举例说，“有个学生，入学不久就跟我讨论毕业论文选题。我说你先准备，过段时间再讨论。后来，他有了一些积累，我建议他试试做立法准备阶段这个题目，这个问题在实践中很重要，也存在很多需要改进的地方，但是现在几乎没人关注。他去查资料，发现确实只有很少的文章涉及到这个概念。后来他花了很多精力，去政府法制部门跟踪一部法规从起草到提交人大常委会的全过程，还旁听了人大常委会大会审议和分组审议，观察立法过程中的争论。他作为工作人员参加了一次人代会。经历这些后，他说感觉完全不一样了，关于立法准备阶段需要研究的问题不少，有内容可写。他花了较长时间进行研究，最终完成的博士学位论文质量不错。”彭真强调法是在矛盾的焦点上划杠杠 承担的勇气：“最好”往往是“好”的敌人“立法是利益博弈”，“立法就是在矛盾焦点砍一刀”，这种知识或道理或许并不难懂。然而，在沈老师看来，“在实际操作中，还需要注意保持利益平衡，避免出现零和局面，尤其是要照顾弱势群体，解决人民群众最关心、最现实、最直接的利益问题。相较于学理问题，立法更多面对的是实际问题。我们党经历了长期执政的考验，日益走向成熟，知道远期目标和近期工作的关系，不急功近利,而是蹄疾步稳。正如习近平总书记所指出的：‘不提不切实际的口号，不提超越阶段的目标，不做不切实际的事情。’相比之下,一些发展中国家的教训值得记取。在那些国家,执政党为了兑现对选民的承诺，一味地‘发大礼包”取悦选民，以巩固执政基础，结果这种所谓的‘亲民政治’皆以失败告终。因此，解决实际问题必须顾及执法成本和社会条件。”但在实践中，仍然可以见到一些不切实际的地方立法选项。这些立法的共同点是脱离现实条件，不计成本地使用各种资源，追求所调整事项的理想状态，以“最好”作为目标。这种做法在单个事项上也许能达到目的，但整体上未必对经济社会发展有利，有的甚至有损害。中国作为发展中国家，经济实现持续增长并不容易，要实现到本世纪中叶进入中等发达国家行列，还需要艰苦奋斗很多年。虽然有点积累，但不能所费不赀，更不能竭泽而渔。对此，沈老师抱持着清醒的认知：“我们党是很有使命感的，对实现发展目标很执着。因此，比较容易犯左的毛病，习近平总书记的讲话很有针对性。回溯历史，上世纪50年代，公安工作的目标是实现“四无”，‌即无重大刑事案件、‌无重大治安灾害事故、‌无重大责任事故、‌无重大违法犯罪活动。其实，是否发生重大案件、重大事故并不是以我们主观意志为转移的。追求类似“四无”的情况，现在仍时常可以见到。”沈老师提到令他印象深刻的一次会议。1986年，上海市委政法委召开首届社会治安综合治理研讨会，研判治安形势和对策。会上比较占优势的观点认为,刑事案件高发多发是坚持公有制不够，因为“私有制是产生犯罪的根源”。沈老师认为，如果立足于“私有制是犯罪的根源”来看当下的治安形势，无异于用大炮打蚊子，是形而上学的，会导致对形势的误判。他在发言中表明了自己的观点，认为用“私有制是犯罪的根源”解释当下的治安问题不合适，因为一个是讲人类社会发展历史，很宏观；一个是讲现实问题，相对微观。我们处于人均GDP开始快速增长的阶段，处于既要坚持计划经济又要发展商品经济，同时还要发展个体经济和私营经济的时期，社会矛盾会增多，刑事犯罪也一定会增多，这是改革开放后必然面临的形势，也是社会发展到这个阶段的必然现象。确立这样的认识，对公安工作把握大势、增强警力，着力实行社会治安综合治理是有帮助的。之后，在对治安形势作研判时，面对犯罪率稳中有升的局面，大家的共识是，将总体可控而非降低犯罪率作为短期工作目标，因为在当时做不到降低犯罪率。我的体会是，“我们的工作不宜都以‘最好’作为目标，而应以‘好’为目标。经验告诉我们，‘最好’往往是‘好’的敌人。”本着这样的认识,他对一些很难实施的立法选项提出否定性意见。他说，“不能很好实施的法规,不能增强法治的权威。相反，由于有它没它都一样，大家不把它当回事，会削弱人大的权威和法治的权威。”作为学者，发表意见有时也会被误解。对于来自社会的误解，沈老师举了个例子，以说明自己的态度。1987年，沈老师参与了城市土地制度改革的研讨，并提出应当修改1982年宪法的规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。因此，当上海第一块土地批租地块（虹桥第26号地块）出让时，媒体采访了他。采访见报后有市民来信称：“沈国明，你胆敢出让上海一寸土地，就杀了你和你的全家。”沈老师说，“其实,市民的反应我很理解，因为‘土地使用权有偿出让和转让’根据香港的提法被简化为‘土地批租’，‘土地批租’很容易被误解成搞‘租界’。在不很了解这项制度的人眼里，中国人民经过流血牺牲摆脱了外国列强的奴役，现在又要搞租界，这是绝不能容忍的。这种误解说明我们缺乏对相关制度的宣传。现在，不会再有人把土地批租视作搞租界了。我有点遗憾，那封信如果留着，也历史进步的一个见证。”立法与著书立说不同，立法者往往隐名于集体意志之后，很难被看见。加之立法本就是在诸多矛盾中求平衡，过程中必然有很多情况不可言说。在这个意义上，立法者需要具备做幕后英雄的奉献精神。“但是，我觉得参与立法的工作人员应该留下些文字,记录一些立法中值得回味的故事。为此，我主持编辑出版了《立法中的博弈》一书，让参与立法的工作人员留下一些人生记忆。”或许是基于对“问题”的把握，或许是基于对“责任”的知晓，或许兼而有之，沈老师对浦东新区的法规授权也有着清醒的认知。学界和其他地方有人将上海市人大及其常委会制定浦东新区法规视为一种“特权”，对此他说：“这些都是误解。全国人大授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，上海承受的压力是很大的。接受这个权力，意味着上海要拿出能够推动经济社会发展，融入全球化、有助于国际对话的法规。浦东承担着做改革开放排头兵，创新发展先行者的责任，改革难免会触碰既有法律，因为创新包括突破既有制度的制度创新。在法治规范体系已经形成的情况下，授权上海制定浦东新区法规为改革和创新提供了空间，也为浦东在法律的框架下进行改革提供了制度基础。制定每一部浦东新区法规都需要做很多工作，单是各部门形成共识就不是一件容易的事情，因为各部门职责不同，考虑问题的角度不同，必须花很多时间沟通协调，才可能形成共识。拥有了浦东新区法规立法权，可以说，仅仅是万里长征迈出第一步，上海要把制定浦东新区法规当作全市的事情，中央各部委要把它当成国家的事情，大家一起来做，浦东新区法规才可能达到预期效果。” 立法后评估：实践是最好的检验标准既然立法的目的是为了“解决问题”，那么评价一部法律法规，必然是看其实施后是否切实解决了问题。因此，沈老师提出了立法后评估。他认为，后评估虽然在建设领域广泛运用，但其实对于政策和法律，同样可以采用这种方式。立法后评估并不仅仅依赖一套标准来打分，最主要的是观察其实施情况，即法律法规管用不管用。沈老师举例说：“我们第一次做立法后评估，选择的项目是上海市的《历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》。选这个项目的重要理由是：这个项目相对闭环，受其他因素的影响较小，能较好地显示法规与实施效果的相关性，后评估结论也更具说服力。在开展这项后评估时，我们广泛听取意见，甚至追踪了因为保护优秀建筑而被动迁离开的居民。”但是他也指出，这种评估方式不应成为立法工作的必经程序。“我认为，不需要对每部法律法规都进行评估。例如，上海世博会非常成功，从中央领导到国内外观众都很满意，市民对世博会和世博会期间的城市治理也非常满意。为了巩固世博会取得的成果，全市上下都期望把世博会期间的一些政府规章提升为地方性法规，以使有效的行政措施继续实施。在人大常委会，有人提议要对这些政府规章做后评估，再来确定是否上升为法规。其实，做后评估是为了检验立法效果，世博会的实践本身就是最好的评估。基于这样的认识，人大没有再对这些规章进行评估，而是直接将政府规章提升为地方性法规。”在沈老师心目中，民众评价占据着极为重要的地位，他也非常重视借助媒体让民众接近法律法规。“立法是很需要借助媒体的，媒体的介入拉近了立法和老百姓之间的距离。人大是展示民主的窗口，是表现民主的舞台，所以应该把立法过程展示出来。媒体报道人大常委会审议中的各种意见，以及普通市民对法规的意见，对凝聚民意、集中民智很有好处，对法规实施也有积极作用。”对于如何发扬民主，沈老师认为应当充分用好体现民主、体现民主精神的制度资源。在他看来，很多好的制度资源并未得到充分的利用，如听证会制度、论证会制度。他说，“立法法中规定了听证会这一形式，但是，现在很少开听证会。听证会对于体现全过程人民民主有作用，对于提高立法质量也有作用，还有利于树立人大形象。他建议从事立法学研究的专业人员，对已经举行过的立法听证会进行总结，看看有哪些做法应该肯定并制度化，哪些经验值得推广，哪些做法应当改进。既然《立法法》有了相关规定，就不能让这项制度闲置。当然，也不能把听证会搞得太复杂，应当通过实践和总结，形成常态化的听证会制度。不仅是听证会，人大在科学立法、民主立法方面有很多制度资源可以利用，有很多事情可以做。正所谓，天下无不可为之事，只怕立志不坚。” 2001年5月18日，上海市人大常委会首次举行立法听证会聚焦“学生伤害事故处理”策划｜阮汨君口述｜沈国明撰稿｜阮汨君 程圆圆编辑｜阮汨君 龚月玥

张春生主任在家中 ©王晶立法是依法治国的前提和基础。在推进全面依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也因此日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问一方面揭示了立法自身的复杂性，一方面也表明了法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学的教学与立法人才的培养造成困难，课堂要么成为琐碎技术知识的布道场，过分强调立法实践使理论问题被排斥，要么自说自话，无法呈现出真实的运作逻辑。立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”“立法专题沙龙”等品牌活动，邀请国内各领域学者专家探讨立法的重要问题与前沿问题。其中，涉及重要议题或问题的名家讲坛主旨演讲，在取得嘉宾授权的前提下，将演讲整理为文字稿发布，收录于“名家讲坛实录”中予以推送。不仅如此，我们深刻意识到，无论是立法学研究，抑或立法人才培养，都不能固步自封于象牙塔之内，亦不能停留在抽象的法条上，还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处，唯有如此，才能真正接续未来。为此，我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上，并策划了“立法名家访谈”系列。本期受访者为张春生，1941年生人。自1979年始在全国人大常委会从事立法工作，历任全国人大常委会法工委经济法室处长，国家法行政法室副主任、主任，全国人大常委会法工委副主任，第十届全国人大代表、全国人大法律委员会委员，第十一届全国人大常委会办公厅特邀专家。曾兼任中国法学会立法学研究会首任会长、中国法学会行政法学研究会副会长、中国人民代表大会制度理论研究会副理事长。在立法机关工作期间，他参与了100余部法律的审议和起草、修改工作，见证了230余部法律的诞生，并就人大制度、立法法、行政法、专利法等方面发表和出版不少有重要理论和实践价值的文章和专著，是改革开放以来我国立法进程的重要亲历者和参与者。目次一、偶然的开始二、八二宪法是改革宪法吗？三、改革中的立法：稳妥处理“定”与“变”的关系四、立法法82条：限权还是赋权？五、如何让民主贯穿立法全过程？六、如何看待“立法规划”的作用？ “你们找错人了。”“我拉拉杂杂说了许多，恐怕言不及意。”访谈过程中，张春生主任时不时会这样说。这是一位见证了中国法制建设从无到有的实务工作者清醒的自谦与谨慎。所谓“找错人”，是因为知晓个体在宏大问题面前的捉襟见肘。所谓“拉拉杂杂”，亦是因为明白经验之于立法的举足轻重。或许可将“变”与“不变”视为贯穿这场访谈的线索与主题。从个体的生命实践来看，张春生主任不过是因缘际会进入到立法领域，从事立法工作，但其对于立法工作的理解与叙述又揭示了立法人需要具备的某种稳定的特质。从立法工作的历史实践来看，时代与历史的发展使立法面临着纷繁复杂的挑战，但历史的经验又不断证明了法治精神的某种恒常。张春生主任不断打开那些封存在自己心上的历史，一个个具体的事例被重现，不断重申那些不能被理论的手术刀精准解剖的丰富现实。在讲述的过程中，重要的问题被反复触及，改革与稳定、中央与地方、法治与人治、专业与立法、民主与集中、市场与计划、个体与集体、国际与国家，等等。这些经验也成为了沟通过去与现在的桥梁，成为思考未来的重要线索。“很多问题，还是需要你们继续思考。”张春生主任说。 以下是张春生主任的口述： 一、偶然的开始我来到立法机关是个偶然的机会。党的十一届三中全会是1978年年底召开的，十一届三中全会除了国家工作重心转移到经济建设外，还决定健全社会主义民主和加强社会主义法制。于是在1979年的2月，全国人大常委会成立了法制委员会。我记得，最开始有80个委员，主任是彭真。彭真同志从1954年起担任全国人大常委会副委员长兼秘书长，他是理论家也是实践家。当时的法制委员会副主任也都是权威，比如胡乔木等老同志。不过，他们的平均年龄都70岁以上了。所以，需要一些年轻人来干活，但是又年轻又懂法的难找。那时候学过法的专家都在干校呢，有的被打倒了还没落实政策。至于我，原来在北京市委做点政策研究，接近法律，但还不是法律，会做点文字工作，于是把我找来了，开头我就跟着抄抄写写。国家工作的领域有多宽，法就有多宽，所以真正要做到又懂法又懂专业，很难。一开始，法制委只有一二十个人，不分摊儿，不像现在，分这个室那个室。大家都对彭真、王汉斌同志负责。无论立什么法，都得先学。比如，提出要立专利法，但我不懂专利。于是，我从什么是专利？有了专利权会有什么后果？哪些应该授权？哪些不应该授权？等问题开始学习，非常繁琐累人。我在学术上没什么积累，只是干了不少具体活。1979年2月24日的《河北日报》 图片来自网络二、八二宪法是改革宪法吗？我参加过八二宪法修改的一些具体工作。在宪法修改委员会开会讨论的时候做记录员。关于八二宪法，我看学界有一个概念叫改革宪法，但迄今为止，我还没有看到过一个比较规范、权威的解释。怎么叫改革宪法？从国际的宪法来说，像社会主义国家苏俄的革命宪法，法国宪法从1789年到1958年，大概不下10来部，你说哪个是个改革宪法？美国立宪的时候13个州，你说是不是改革宪法？所以我对改革宪法的概念并不清晰，我也希望政治家或法学家能够做一个规范的解释。根据我个人的经历，我对八二宪法的看法是什么呢？我认为它从宪法上确定了国家新的发展战略，同时启动了改革。八二宪法里有不少关于改革的规定，包括一些大的转变。比如，把工作重点从阶级斗争转移到发展经济上来，这是指导思想的转变。立法也要遵循它，里面做了若干完善人大制度的规定，像扩大全国人大常委会的职权、赋予地方立法权，县以上建立地方人大常委会，这个都属改革规定，并且单有一条规定要利用外资。对外开放也是改革。它启动了改革，但是不是就是改革宪法，我个人现在还说不清。八二宪法在理论上有两个大依据，在彭真同志的说明里说了，一个就是十一届三中全会的决定，再一个就是1981年通过的建国以来若干历史问题的决议。这两个大依据，是总结了建国以来的经验和教训，启动了国家的中心任务——经济建设，启动了改革开放。 人民日报刊发1982年宪法修改草案 图片来自网络但是八二宪法还有个思想，在宪法说明里也有，就是要以五四宪法为基础。这个思想是怎么确立的呢？在彭真同志具体接手之前，胡乔木同志主持修改宪法工作，整个过程搞得很民主，但在若干重大问题上都存在认识的不一致。比如说，人大要不要实行两院制？我写过一篇东西介绍这个问题。（参见《82修宪：“两院制”是如何提出的》，载《文摘报》2015年08月08日05版。）一些地方不赞成设两院，认为这种体制集中意见很麻烦，不适合现实国情。这是个大问题。还有一些问题，比如，要不要给地方立法权，给到哪一级，都有分歧。修宪委员会讨论 图片来自网络1981年夏天，胡乔木因病休养。中央和邓小平委托彭真直接主持宪法起草工作。彭真接手以后，他觉得我们要起草一个草案，要搞得比较成熟，再提交给宪法修改委员会讨论。当时考虑可以以五四宪法为基础，同时增加一些新的经验。五四宪法是第一部宪法，相对来说，它比较完善。以五四宪法为基础这个原则是这么确立的。这么确立以后有一个好处，就是起草中的分歧比较少，进展也比较快。彭真主持82宪法的修改 图片来自网络82宪法修改委员会秘书处合影 图片来自网络但是，以五四宪法为基础也带来一个问题。五四宪法有一个大思想，实行过渡时期总路线，就是“一化三改”。“一化三改”的主要内容是：向社会主义过渡，促进社会主义工业化，对个体农业、手工业、资本主义工商业实行社会主义改造。这就带来了这样一个结果，要完全变成生产资料公有制国家，实行国家所有制和集体所有制，消灭私有制，同时在公有制基础上实行计划经济。所以，五四宪法从指导思想上还不是中国特色社会主义，而是比较偏向于苏式社会主义。我们国家，包括我们党对社会主义的认识，是逐步深化的，不是一次完成的。八二宪法代表着我们当时对社会主义的认识，其中有相当的传统社会主义因素，比如在所有制上不承认私营企业，也没有肯定市场经济。要说局限，这是历史的局限。后来随着实践的发展，我们的认识前进了。1988年2月8日，党中央主要负责人约万里、彭冲、王汉斌谈修改宪法问题。提出：这次修改宪法有两条原则。第一，改革要遵守法律，法律要为改革服务。第二，限于修改必须修改的条款，对于不改就会妨碍改革的，应当改。接着在彭冲、王汉斌同志具体主持下，邀集各方面人士反复研究，并经彭真委员长主持委员长会议，确定了两条修正案，报送中央:一条是承认保护私营经济，一条是土地使用权可以依法转让。这两条在当年的七届人大一次会议通过了。七届全国人大一次会议 万里主持 图片来自网络到了1993年，八届全国人大对宪法又进行了一次修改，这次修改得比较多。修改的背景是邓小平的南巡讲话，以及党的十四大确立市场经济作为经济体制改革的目标模式，宪法修正案在所有制和分配制度上都更加完善，规定了以公有制为主体的多种所有制，以按劳分配为主体的多种分配方式，实际上是承认了按生产要素包括按资分配。这以后仍有修改。依法治国、尊重和保障人权等内容也陆续写入宪法。八届全国人大一次会议 图片来自网络十届全国人大二次会议 图片来自网络我认为，从理论上说，宪法的修改是把对社会主义的新认识用宪法确定下来。总体说这些修正案体现了这个思想。毛主席说，人的认识不是一次完成的。现在改革也不能说已经完成了，所以必要的修宪工作恐怕今后也不是就停止了。国家修宪都是很慎重的，要经过反复的讨论，向全民征求意见。一个国家频繁地修宪会造成不稳定，但不顾实践的客观要求，一成不变也会有问题。在传统社会主义中，就是公有制基础上的计划经济，是苏联模式。事实证明那个模式是僵化的，它实际上是行政控制经济。我经过计划经济时代，产供销都靠政府计划，包括中央计划、地方计划，这造成的后果，没有将社会创造财富的活力激发出来，产品短缺。这是苏联模式的一个重大缺陷。我认为苏联瓦解的原因，固然可以说几个方面，归根到底是两条：一条旧体制束缚了发展，再一条先锋队脱离了群众，脱离了人民。它们已经过去了。在我看来，中国特色社会主义与传统社会主义有大的区别。党的历次党代会政治报告都对这个问题有分析。有人说我们的社会主义是现代社会主义，是适应现代的，有生命力。市场经济不是一步到位的。八二宪法通过以后，1984年召开了十二届三中全会，提出来的是有计划的商品经济，还不是市场经济。党内多数人说，社会主义也有商品经济，商品经济多了，不但有利于国家，还有利于群众。比如原来北方没有黄岩蜜橘，这是从浙江台州的黄岩买来的。这一过程中，个人搞运输可以赚钱，北京市民也吃到了橘子。此外还包括杭州的笋，我1981年到杭州，住在新新宾馆，一到自由市场就看到这么大的笋，这是北方没有的。长途贩运过去都被当作是投机倒把，但从实践来看，国家得益、个人得益、社会得益，所以商品经济是从实践得出来的。当时提出的有计划的商品经济还是被计划控制着的。1981年出台了经济合同法。经济合同法一方面承认它是商品经济的产物，平等主体之间一致的意思表示可以订立合同，但是其中有一条，如果国家经济计划改变了，合同也要跟着改变，它服从于计划。当事人因为国家计划改变违反了合同，不承担赔偿责任，这就是经济合同法的局限所在。到了1987年十三大之后有个新提法，就是计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的，这在思想上又进了一步。但以后要不要再往前走？再往前走，不同意见就多了，就犹豫徘徊了。反映在立法工作上，就是行政法立得较多，民商法、经济法比较少，其原因就是对社会主义认识、对市场的认识问题还有待解决。在这个历史关头，邓小平总结国内外历史经验，对社会主义的经济体制提出了重大思想。1992年，他在南巡讲话中提出，计划和市场都是手段。计划多一点，市场多一点，不是社会主义与资本主义的区别。提出了三个“有利于”国家发展的判断标准，有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平。这也是实践得出来的认识。随后，党的十四大确立了社会主义市场经济的经济体制改革的目标模式。由次年全国人大会议通过修改，载入宪法。邓小平南巡 图片来自网络三、改革中的立法：稳妥处理“定”与“变”的关系十一届三中全会会场  图片来自网络处理立法与改革的关系是中国法制建设的一大特点。十一届三中全会启动了法制建设，也启动了改革。在改革当中进行的立法，与一般立法的区别在哪儿？我认为就是处理“定”与“变”的关系。这个“定”就是，成熟的发展和治理经验用法的形式确定下来，长期不变，从国家的领导人到老百姓一体遵行。如要改变得按法定程序修改法律。所以这就涉及到法的一个基本性质，稳定性。邓小平在十一届三中全会的讲话中讲到立法，其中他把稳定性放在前面。提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”。权威到什么程度？不因领导人的改变而改变，也不因领导人的看法和注意力的改变而改变。而改革则是改变不适应发展、不适应国家治理的东西。但哪些东西不适应不是匆忙决定的，需要慎重考虑。所以“定”与“变”是一对矛盾，咱们这些年立法就处在这个矛盾当中。十一届三中全会会议公报  图片来自网络在立法技术上处理“定”与“变”的矛盾也是一种学问。从个人感悟来说，对一个简单的事情进行改革，不必立法，可以做一个决定。而对于比较复杂的、难做的事情，立法的条文要少，要写得原则一点，给将来的改革试验留下一个空间。我举一个例子，1979年的第一批法律中制定了一个中外合资经营企业法。邓小平在三中全会提出的是制定外国投资法，其中有直接投资、间接投资等多种具体方式。但是我们没有制定这个法的经验。过去有一个合资企业，就是中国和波兰的中波轮船公司，双方各出资50%，波方的总部设在格但斯克，我们的总部设在上海。但这也算不上什么经验，参考价值不大。在彭真同志的主持下，找了几个大企业家，商量制定中外合资经营企业法，还通过各驻外使馆收集了有关国家办合资企业的经验。对于中外合作、外资独资和股份有限公司等模式，由于都不熟悉，中外合资经营企业法就限定了一种模式，即有限责任公司，不发行股票。中外双方成立有限责任公司，按出资比例分成并承担责任。这个法的草案原本14个条文，后来时任委员长的叶剑英说，是不是再增加一个条文，本法的修改权属于全国人民代表大会。叶帅的意思就是表明我们的法律是高度稳定的，常委会没权力修改，修改权在大会，以取信于外资。所以，对于没有充分经验的立法，条文少一点。人民日报刊发中外合资经营企业法 图片来自网络再比如传染病防治法的制定，当时涉及到饮用水的问题。那时候的卫生部起草的草案，各地的饮用水不得含有致病性微生物。这个条文出发点很好，但是立法必须要行得通。中国的饮用水源各式各样，在杭州、宁波和嘉兴，现在喝矿泉水是常见的，至少也喝自来水。但在西部地区，比如山西、陕西农村，则喝井水。那时在牧区，如内蒙古、新疆牧区还有用滩水的，人畜共饮一摊水。这一时难解决。要求饮用水中不能含有致病性微生物，这在全国行不通。所以这个条文必须得改，所以这条改成了饮用水必须符合国家规定的卫生标准，规定得原则了一点。至于什么标准，中央能定，地方也可以定。规定得原则就是为了给改革和发展留下空间。当然，我也不赞成立法都那么原则，因为这样的法律将无法操作。还有一个办法，就是授权。八十年代，我们曾经有两个向国务院立法授权决定，一个是1984年把工商统一税分解成四个税。工商统一税是计划经济时代的产物，被分解成产品税、增值税、营业税和盐税。第二个1985年的大授权。因为各地提出的法律需求比较大，有的立法需求是必要的，如公司法、劳动法，但是条件不成熟，所以立不出来。为此，授权国务院在改革开放时期先制定行政法规，等条件成熟了，再将其上升成法律。这样既合乎立法制度，又能让法律可行。所以可见，为了处理好“定”跟“变”的关系，全国人大在立法方法上还是积累了一定的经验，有一些办法。六届全国人大三次会议 图片来自网络邓小平十一届三中全会讲话把法的稳定性摆在前面是有道理的。一个国家、一个民族要想发展起来，必须在政策上、法律上保持长期稳定，动乱不能带来发展。过去我们靠政策治国，因为政策不稳定，有时候会针对临时的需要而变化，特别是地方，政策变化大，老百姓对此有意见。举例子来说，那是一个夏天，我在四川一个地方看到农民卖猪，那时候是计划经济时期，当地农民的收入基本上要靠卖猪。但是当时有一个说法，就是“多砍少赶”。养猪有一个生猪存栏量，生猪存栏少了，人们可能就吃不上肉了，政府就着急，所以拼命地鼓励农民养猪，有的是奖励饲料粮、饲料票，有的是奖励钱。但等农民都养起猪来了，它却不收购那么多。农民在夏天排着队，用车、用筐卖肥猪，食品公司负责收，但是到下午五六点食品公司就下班了，不收了，农民又得把要卖的猪拉回去，天气太热，有的猪就热死了。这就是“多砍少赶”。我问过食品公司的相关人员，那时候食品公司都是国家所有的。食品公司的人说，我收那么多猪，猪搁一个圈里会互相咬，如果杀了，我又没有那么多冷库冷冻，损失太大。这体现了政策的多变。不只是生猪，在蚕茧、烟叶的生产收购上，也有这些现象。所以我们才要实行法治，要稳定。如果法律多变，我认为客观效果就是鼓励人家不执法。因为执行了，可能导致后来吃亏。我认为，也不能够把法的稳定强调到不适当的地步。宪法也是如此，像宪法对私营经济的修改，1988年是承认它的合法地位，到了1999年以后就肯定它是社会主义市场经济的组成部分。所以不能把稳定强调到不适当的地步，看准了的，该改也要改。中央提出的原则，就是改革决策和立法决策要相结合。因为改革也要有法可依。改革与立法是个大题目，全世界没有我们这种立法与改革同步的情况，需要不断总结其中的经验。五、立法法82条：限权还是赋权？十一届三中全会以前，没有地方人大常委会，也没有地方立法，后来决定授予地方立法权，主要是体现发挥中央和地方两个积极性。具体说有两个出发点，第一个是国家太大，东部比较发达，但西部还差得远，条件不一样，适用的规定也应该有区别。再一个，中央的立法需要在地方做细化的规定。要建立地方人大常委会，同时赋予地方立法权。我参加过其中一点工作。1982年，地方立法有两个层级：一个是像省、自治区和直辖市；第二个是国务院批的较大的市，省会市也是较大的市，在浙江省有宁波和杭州，这又是一级。开始，除了省和较大的市外，还想把地方立法权授给一般设区的市，像丽水、绍兴、温州等。但是又考虑到这些地方懂法的人不多，更谈不上立法经验，为了防止立法无序，把法的体系搞乱了，所以就只授到了较大的市。82年授给较大的市。当时还不是法规制定权，而是法规起草权。到86年修改地方组织法，授予了相对完整的立法权，但是留下一个尾巴，较大的市立法还需要获得省级人大常委会批准。为什么留下一个批准？有两个原因，一是立法队伍不健全，二是立法经验不充分，需要让省人大常委会把把关。后来中央决定，立法权被下放到设区的市，放的面很宽。全国设区的市一级立法主体大概293个，将近300个，立法程序上还需要让省级人大常委会批准一下。五届全国人大五次会议现场 图片来自网络在地方立法方面，有一个地方立法研讨会，是1991年在山东启动，过去每年开一次（从2017年开始，“全国地方立法研讨会”更名为“全国地方立法工作座谈会”）。开头若干次我都参加了，大家交流经验，形成的共识是地方立法要不求立法速度，要保证立法质量。全国地方立法研讨会现场 图片来自网络大概就在90年代，曾经有一个追求速度的现象。有一个大省，一届人大列了200多个地方法规，到全国人大来征求我们意见。我说，200多个，而且几个门类都立，你这个搞得成吗？你回去再研究一下，从可行性上考虑，确实不可行。还有的地方为了快，常委会匆匆忙忙地搞“原则”通过，让法制工作部门文字加工。法不能原则通过，每一条都得执行，执行都有法律后果。为此，1993年我给领导写过报告，乔石和王汉斌同志批了，说要跟地方打个招呼，要不求立法数量，而要讲究立法质量。从那以后，情况有所改观。地方立法第一要不抵触，第二要有实效，立一个就要解决相关的问题。尤其现在立法权放得这么宽，不是谁立得多谁就好，要立得管用。所以还得研究可行性，研究它的效果，这很重要。上世纪八十年代初，省级和较大的市级的立法分两类，一个可以称为从属性立法，就是把中央立法细化，另一个可称为自主性立法，就是除中央的专属立法权外，地方有权限的其他事务，都可以先立。一旦中央立法了，如果地方与它抵触，就要修改或废止，这叫法律优先原则。后来将立法权授给了设区的市，比如丽水、温州、湖州等市。但对这类市的立法权限是做了限定的，就是对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，这也是考虑了客观实际的一个慎重安排，没有全面放开。在这个意义上，立法法第82条也包含限权。 六、如何判断立法条件成熟？立法条件成熟这个问题很难做抽象的回答。如果概括地说，我理解第一是必要，第二是可行，而且这个“可行”还要有一个积极的理解，不仅要宽严适度，还要有利于推进我们国家的发展，促进改革发展稳定。1986年，将破产法草案提到全国人大常委会审议时分歧很大。因为那时还没有实行市场经济。但破产法立法不是没有道理，因为商品竞争，是优胜劣汰，总得有一个退出机制。理论上的破产就两条标准，一条是资不抵债，再一条是到期债务不能偿还。所以只要搞商品经济，就不能回避破产问题。问题是当时立法是否行得通。通过深入调查研究和全国人大常委会的充分审议。最后的意见是当时破产法不成熟。为什么？作为企业运行的基本规范公司法还没有制定出来，公司权利义务、董事会、总经理权利义务、资产负债的基本要求都不清晰，还有失业保险法律也没有出来，失业职工安置也无所遵循。所以最后形成了共识，等公司法制定之后，破产法才能实施。有的常委委员说话就很生动，说现在还没有母亲，就要先有儿子。征求意见的一个重要目的，就是搞清楚这个法是不是必要的、可行的。有时候很必要，但是不可行。证券法也一样。证券法早就提会审议了，但一直拖了多年才通过和实施。我们国家的股市不成熟，发股票也不是那么简单的事儿。这样的立法事例挺多，尽管必要，但它实行起来具备不具备条件，需要具体研究。因为事情都是具体的，比较难通过一个抽象的标准来判断。所以还要反复征求意见，彭真同志特别强调要听取不同的意见，这是令人敬佩的工作风格，不同意见有时总的看不可行，但里面往往有合理的因素，能让法更周到一点。1986年6月16日，时任国家经委副主任张彦宁(中)在六届全国人大常委会第十六次会议上作关于提请审议《中华人民共和国企业破产法(草案)》的说明。左一为彭真,右一为陈丕显。图片来自网络。七、如何让民主贯穿立法全过程？这是一项很艰巨的工作。立法除立法机关的工作外，还要有公众的广泛参与，向社会公开征求意见。对每个法案所反馈的所有意见，包括几十个中央部委和地方人大的意见，都要详细地整理成简报，不能有遗漏。至于宪法花精力就更多了，82宪法征求意见花了4个月，各地反馈的意见经整理有6万字。有些是多数的倾向性意见，有些是少数意见，都要整理成详细的简报，发给委员长会议、常委委员和各位代表，成为他们审议的依据。我们的整理一定要忠实，彭真同志特别强调，要将不同意见反映出来。除去书面征求意见之外，一个法涉及多个部门的工作，还要开座谈会，面对面听意见。比如海关法，1950年就制定了暂行海关法，1987年又做了修订。海关就是三个任务：一是收关税。二是监管货物，违禁品不能进出口。三是将进出口情况报给海关总署。就拿走私品来说，中国这么大，市场这么宽，当时我们还没有加入WTO，国家确定的走私物面比较宽，光靠海关管走私物品是管不了的。所以80年代好几个部门都要管走私。按理说都应该由海关管的，但在我们国家特殊，有两种地方海关管不了，一个是广大的边境，比如新疆、西藏、内蒙古，边境上如果有走私活动，海关有那么多人查吗？还有一个是海上，我们的领海很宽，渔民划着船出去，在海上走私了。所以这一块就分给了边防警察。到内地，市场上对走私物的查缉就由工商管理部门负责。所以有好几个部门管走私，海关基本上只管口岸部分。经过充分发扬民主，广泛调查研究，对客观情况把控得比较准，立法才能符合实际，有效实施。左为1951年海关法，右为1977年海关法。图片来自网络作为权力机关和立法机关的人大及其常委会，充分发扬民主，使委员和代表们畅所欲言。这很重要，委员原来155位，现在增加到175位，代表大会近3000位代表，各抒己见，最后集中多数人意见，形成法律或决定。说民主要依赖协商来实现，这么说并不准确。协商是中国特色，从1949年政治协商会议开始，我们就有了协商。五四宪法之后，共同纲领停止，政治协商会议还保留了。后来协商扩大了，方方面面都要协商。就人大立法来说，我认为，不好说依赖协商，我的理解，人大立法是协商跟票决相结合。在立法程序上，人大组织法、议事规则没有说协商，但是工作上体现了协商的精神。我们的立法程序，在中央是4个环节，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律案的公布。地方较大的市多了一个环节，需要省里批准。其中，审议阶段用的时间最长，花的精力也最多。这里面贯穿了协商精神。政治协商会议第一届全体会议 图片来自网络全国人大及其常委会的议事规则，贯穿的基本原则就是在高度民主的基础上进行集中。就立法来说，五届人大是一审制。即一次会议提出法律案，当次会议表决通过。后来审议海上交通安全法时，遇到了一个问题，就是像远洋船队的轮船，船长、大副被海监处罚了，允不允许船长、大副不服，到法院起诉。这事儿认识上有分歧，当时管海上交通安全的交通部部长说不成，检查人员帽子上有国徽，告他们等于告国家。当时在天津厅讨论，4个副委员长都参加了，也没有说服交通部长。这里涉及的一个问题是，要不要设立行政诉讼制度，允许民告官。从这个立法开始，彭真同志说，不一定要当次会议表决，第一次让委员研究，表达对法律的总体意见。隔两个月再开第二次会议，这两个月内由委员调查研究，听取地方意见，到第二次审议再通过。到了九届人大，为了把法律搞得更细致，在立法法里规定了三审制。咱们三审制与外国的“三读”不是一回事，指的是一般立法审议要开三次常委会。审议阶段委员和代表要充分发表意见，有不同意见不要紧，进行分组讨论、联组讨论。虽然叫审议，但这里面充满了协商精神。坚持真理，修正错误，好多分歧在审议阶段就化解了。有的发两次言，表示收回上次的意见。但是光有审议阶段并不行，法律的通过总得经过表决。我们的立法最后有一个表决阶段，每个代表和委员都按表决器。就法律表决而言，多数能获得相对的多数票。也有的法律案因审议不充分而没有通过。我举个例子，我们基层自治的法律，居民委员会组织法。当时审议是两审，不太充分。到表决的时候，有一个委员站起来，提出了一个问题，就是居民委员会自治组织的成员，能不能在居委会里搞点生产活动？审议的时候有两种意见，各有各的道理。有人反对，居委会那么多事儿，他们那些人要是去搞生产了，谁办这些居民的事儿，比如卫生、治安、学生的校外教育？我当过街道办事处主任，我知道这很难。另一种意见说，要是不搞点儿生产，居委会的人又多是家庭妇女，没有正式工作。那他们靠什么吃饭？搞点儿生产，比如挑布绣花、糊点纸盒，有点儿收入才能维持运作。交付表决时，结果是这个法没通过。下来以后，委员长会议提出就这个问题进一步调研。我们去了一些地方调研，多数地方觉得居委会成员适度地搞生产还是可以的，也是应该的。于是，对这一条进行了修订，对生产做了一些限制，这个法律案就通过了。1999年4月29号，表决公路法的修正案。当时154个委员，表决结果是77票赞成，剩下的77票中有的反对、有的弃权。李鹏委员长当时是主持人，说77对77没过半数。为什么没过半数？因为常务委员里边有一些是工会的领导，参加庆祝五一劳动节的会去了，还有一些请病假，有的对法律案的一项公路收费改革方案有不同意见，所以这个法没通过，后来专为这个问题做了调研修改，才通过了修正案。没有票决就不能体现多数原则，法律案必须经代表大会或常委会组成人员的过半数赞成才算通过。所以我理解，我们是协商与票决相结合的，不是简单的票决。外国没有我们这种审议，不同议会党团或议员之间时常利用修正案方式互相否决。美国克林顿时期为了一个增收节支案，在参议院50票对50票，最后时任副总统兼参议院议长的戈尔给民主党投了一票才通过了。我们的审议里充分体现了协商，体现了协商与票决相结合。 八、如何看待“立法规划”的作用？上世纪八十年代，全国人大开始订立立法规划。在国际上，西方国家没有这做法。就我所知道的，社会主义国家中好像原来的保加利亚有过。原来就立法项目征求意见的时候，各部委和地方从部门需求出发，要立这个、立那个，往往形成一个“大拼盘”，也不分可行不可行。那么经过初步的论证和征求意见，认为有一个规划、有个大致遵循会做得更好一些。从七届人大开始，每一届人大都有个规划。后来这个规划又进一步细化，分两档：一档是初步认为基本可行，力争在本届通过；第二档是有一定基础，要进行研究调研。1988年4月，万里委员长在七届全国人大常委会一次会议的讲话中提出，“今后五年，我们立法工作的任务十分繁重，无论是新法律的制定，现行法律的修改，还是法律的解释，都是关系全局的大事，都必须审时度势，积极而又慎重地进行。本届人大的立法工作，需要有一个通盘考虑。本届常委会要制定出一个五年立法规划，然后有计划、有步骤地进行，成熟一个，制定一个。条件不成熟的，继续由政府制定行政法规”。（参见全国人大常委会办公厅研究室编：《中国特色社会主义法律体系形成大事记》，中国民主法制出版社2011年版，第68页。）图片来自网络。我个人对立法规划有两个认识。第一个认识，这个规划是指导性的文件，不具有法律约束力，不完成也不违法。起初觉得它可行，后来觉得不成熟，没有完成也可以。有的立法虽然在规划外，但成熟了也可能制定。第二个认识，我认为不能过分强调这个立法规划的作用，这个道理在哪儿？在人大组织法上，不管是全国还是地方立法，都有个提案主体规定。像全国人大的提案主体，包括中央几个大机关、人大内部专门委员会、30个以上代表联名，地方原来是10人代表联名，后来修改成30人以上联名。但是如果30人联名提出了法规案，就应得到相应处理，就得有说法，或者列入议程，或者转成建议。主任会议或者代表委员提出来了，也都得有个交代。这是有法律根据的。如果说因为规划没列而不予置理，这是与法律相抵触的。所以，过分强调了立法规划的作用就跟法律抵触了。在立法实践中，规划外立的法并不少见。 策划｜阮汨君口述｜张春生撰稿｜阮汨君 符镓麒编辑｜阮汨君 龚月玥