第五期｜“坚持和完善人民代表大会制度与宪法学研究”圆桌大家谈（第二期）
编者按：在推进全面依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也因此日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问一方面揭示了立法自身的复杂性，一方面也表明了法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学的教学与立法人才的培养造成困难，课堂成为琐碎技术知识的布道场，对立法实践的过分强调使理论问题被排斥，却又无法呈现出真实的运作逻辑。立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“立法名家讲坛”这一品牌活动，邀请国内各领域学者专家探讨立法的重要问题与前沿问题。然而，我们意识到，尽管言说已是一种行动，但仍远远不够，还应当有对话：专业之间的对话，理论与实践之间的对话，中西之间的对话，过去与现在、未来的对话，等等。不过，这种对话并不意味着我们需要另起炉灶，恰恰相反，我们可以借用已有的资源，去挖掘其中已被记录但尚未被发现的重要议题或问题。是以，立法研究院推出了“名家讲坛实录”系列。该系列选取以往的名家讲坛主旨演讲，在取得嘉宾授权的前提下，将演讲整理为文字稿发布，供各位同仁学习与探讨。本期选取胡锦光、李树忠、苗连营、任喜荣、余军五位教授的圆桌讨论作为名家讲坛实录第5期予以推送。本次讨论围绕备案审查的基本理论、人民代表大会制度研究、党内法规和国家法律的关系、法治与改革的关系等重要问题进行了探讨。需要说明的是，本文是由讲座音频转录整理，为了便于阅读，我们对文字做了一些删减和改动，但并不涉及实质内容的改动。若仍有疏漏或不妥之处，乃编辑团队之责，请读者指正。任喜荣：我们今天还是围绕坚持和完善人民代表大会制度这个主题，邀请了宪法学界资深的法学大家来跟大家分享看法。那么，首先请胡锦光教授发言。胡锦光：各位同学好，非常高兴有这个机会来光华法学院就加强备案审查基础理论研究谈一点认识。我们知道，在郑磊教授的带领之下，光华法学院对备案审查的研究在全国的名声和影响力非常大。全国人大常委会法工委是我国协助全国人大常委会进行备案审查的主要机构，法工委的领导在多个场合讲到浙江大学光华法学院的研究成绩，主要体现在科学研究工作、开设课程，以及每次备案审查工作报告公布之后，对报告进行深入的解读。基于光华法学院有对备案审查研究的深厚基础，所以我想谈一下这个备案审查基础研究的重要性。备案审查制度跟我们今天讲座的主题密切相关。备案审查制度是人民代表大会制度的重要组成部分，备案审查的主体决定于人大制度，备案审查的主体性质很复杂，但主要还是全国人大常委会和地方人大常委会。备案审查的运行机制也决定于人民代表大会制度，包括对象、程序、所做的决定类型及其效力。备案审查也是人民代表大会所具有的宪法监督权和法律监督权的体现，强化了人民代表大会的权威。前几天听到一个故事：北京市政法机关拟将盗窃罪的入刑标准定为5000元，而刑法的标准是3000元，他们的理由是北京市比较发达。有人不服并提请北京市人大常委会备案审查，后来该做法被纠正。这就是通过备案审查来强化人民代表大会权威的体现。近几年，备案审查制度的运行引发了许多新的学术争点，有许多学者关注到了其中的问题，今天借此机会，我想讲三个小问题。《北京市盗窃罪量刑实证研究：以2736份判决书为样本》（董晓华，2020）第一个是为什么要研究备案审查的基础理论？第一个原因，根据现有的一些法律法规，我们建立起来的备案审查制度，它仅仅是一个基本的框架。比如说影响最大的是2023年底的全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定，这个决定具备法律性质，但毕竟不是一部完整的法律。我们现在还不能制定出一部备案审查法，原因就是我们的基础理论研究不够，只能制定一些粗框架性的规定，所以将来一定会制定一部法律叫备案审查法也好，或者叫其他名称也好，这都有待于我们对基础理论的研究。第二个原因就是现有关于备案审查的研究已经遇到瓶颈了。我们按照目前研究的内容，可以说已经基本上到头了。现在关于备案审查处在一个研究如何完善程序的阶段，再深入研究下去以后就遇到技术的问题。这些技术问题如果不回答的话，那么备案审查这个制度就没有办法再进一步推进。第三个原因是中国特有的宪法监督和法律监督的制度。其他国家已经建立了比较成熟的合宪性审查、合法性审查的制度，类似于我们的备案审查制度。美国的司法审查制度、德国的宪法法院审查制度、法国的宪法委员会审查制度都很成熟，那么我们的备案审查能不能从其他国家的体制当中获得有意义的东西，能不能借鉴？我觉得要从其他国家借鉴，可以借鉴一些原理和技术。比如说我们备案审查决定里面采用了比例原则，就是借鉴了其他国家的经验。但是有很大一部分是没有办法解决的，比如说郑磊教授的团队写了一个关于司法审查的原理和技术，主要讲司法审查之下的原理和技术。司法审查主要决定于作为审判主体的法院，换句话说，它的司法性是由司法机关的性质决定的。它的审查对象里不包括国家行为，它的审查的程序是按照司法程序进行的，审查的方式采用在诉讼当中的对抗的方式，审查过程当中还有一些原则，有双重基准理论等。审查之后，这个决定只是在判决理由部分对所审查对象的法律是否合宪得出一个结论，那么在判决当中也仅仅是拒绝适用而已。如此一来，它的这种司法性决定的一些特征，全国人大常委会可借鉴的内容就不多。所以，我们就需要对我国特有的体制下一些自身的问题在理论上进行论证。法国行政法院制度概述其次，我们也看到最近环球法律评论刊登了学者关于备案审查具体理论的文章，有张翔教授、王锴教授、王旭教授、林彦教授，他们写了一组关于审查技术的研究文章，林彦教授的文章主要是对于备案审查制度历史演变的回顾，还勉强算个基础理论，另外三个学者主要讨论了一些具体的问题，我觉得这就是我们目前备案审查研究的一个现象。据了解，目前向《中国法学》投备案审查的文章很多，但刊登的很少。原因是目前关于备案审查的文章基本围绕一般性讨论备案审查，没有深度。备案审查研究在起步阶段讨论一些基本问题，例如备案审查程序如何完善，是必要的。但是现在已经过了起步阶段，就必须对基础理论有更深入地研究，这是我今天讲的第一个问题。我们在座的各位同学如果对备案审查有兴趣，就必须寻找到一个真正的基础理论问题深入研究。第二个小问题就是我们对备案审查的研究，它的立足点是什么？这个问题我们必须在中国特色的语境之下去探讨。我认为要坚持以下几点：第一点就是要坚持党的领导，我们的备案审查的功能里面，其中第一个功能就是要保证党中央令行禁止，党中央的决策要贯彻，要坚决做到贯彻。这个功能就决定了和其他国家类似制度的功能不同，所以我们在讲基础理论时必须牢记这一点，要坚持党的领导。第二点是坚持人民当家作主。因为备案审查制度的基础或者依据就是人民代表大会制度。第三点就是要坚持宪法法律至上。第四点要坚持全面依法治国。坚持依宪治国，就是要运用宪法思维和法律思维、法治方式思考问题、处理问题。下面我重点谈一下第三点，说明是备案审查当中的一些基础性问题。第一个就是一些基本概念相互之间的关系？这是一个最基础的问题。包括备案审查、宪法监督、合宪性审查这三个概念。首先需要把握这三者确定的含义是什么，它们之间是个什么关系，我们才能在这个基础之上做更深入的研究。那么，要理解这三个概念，还是要从中央的几个决定和报告里面的提法入手，因为宪法监督、备案审查、合宪性审查都是中国特有的概念。体系化的法律规范合宪性审查工作机制示意图第二个就是备案审查既是一个制度纠错机制，同时也是一个权利救济的方式。刚才讲了备案审查的第一个功能是保证党中央令行禁止，从其他国家来看，类似的制度还有一个重要的功能就是权利救济。我认为权利救济也是备案审查当中所应该蕴含的一个功能，获得权利救济的权利属于公民基本权利当中的一个重要组成部分。当法律权利受到侵害时，相应地必须有一个法律救济程序。而当某项制度违反宪法时侵害了公民的宪法权利时，也必须有相应的救济机制。作为一种权利救济的功能，在备案审查当中是怎么体现的？我认为党中央要求我们讲好中国故事，我觉得把通过备案审查而提供权利救济这个故事讲好了，我们备案审查的故事就讲好了。备案审查有很多功能，包括保证党中央令行禁止，保证法治统一，保障宪法法律实施，我觉得其中一个最重要的功能就是权利救济的功能。第三个是我们采用的是最高权力机关审查制，实际上是双主体审查制，一个是全国人大，一个是全国人大常委会。双主体审查制下，它们之间的分工是全国人大仅仅审查全国人大常委会的法律及决定决议，余下的部分都交由全国人大常委会来审查？第二个就是协助全国人大和全国人大常委会审查的机构，是否有独立性？我们谈到美国式的司法审查，法院是直接下场的，宪法委员会审查制和宪法法院审查制下也是如此。最高权力机关在审查过程中是轻易不下场的，反而是协助审查的法工委非常活跃，直接与法规及司法解释的制定机关交涉。那问题就在于，如何去论证最高权力机关审查和协助审查机构两者之间的关系，协助机构审查在审查过程当中具备什么样的地位，这是第三个问题。第四个问题是不同启动主体的正当性。备案审查机关除依职权审查之外，还可以依申请审查，依请求审查。《立法法》第一百一十条第一款规定，国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在发现行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性或合法性问题时，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。而到目前为止，六大国家机关一个都不启动。赋予了它们启动的主体资格，却从来不行使权利。这个里面的原因是什么？我们为什么要赋予这六大国家机关，然后六大机关为什么就没有积极性、主动性？按照《立法法》该第二款的规定，组织、公民在不附加任何条件的情况下都可以去启动。要不要设定启动的条件?如果没有限制的话，数量必然太大，实际上难以有效审查。第五个就是关于审查标准。现在除了合宪性还提出一个涉宪性，那么合宪性审查就是审查是否合宪，通常这个标准都比较明确。涉宪性指的是什么？是不是法律文件的规定既有法律问题，又有宪法问题，它才叫一个涉宪，还是需要用宪法原理进行分析，来补强合法性审查的理由？习近平总书记批示中严肃批评的立法放水问题，我觉得也是值得研究的。也就是，国家法律层面做了一些禁止性规定，地方地方性法规或者规章把禁止性规定作出了限缩规定。还有立法不作为问题，上位法做了一个原则性规定，下位法没有作出具体化的规定。例如，土地管理法规定基于公共利益的需要可以收回土地的使用权，但需要进行合理补偿。该法中没有规定如何补偿，就需要地方性法规根据本地的实际情况作出具体化的规定。而一些地方却不作出规定，使得该法的合理补偿落空。第六个就是备案审查决定中增加一个比例原则。比例原则作为一个对公权力合法或者合宪的分析工具和分析框架，实践当中运用较为普遍。备案审查决定里面用的比例原则只引用了“比例原则”四大子原则的一个子原则。其他子原则是否适用？比如说有很多地方规定，政府投资或者以政府投资为主的建设项目，最终要以审计结果作为工程竣工结算依据。这个规定最后实际上运用了比例原则中的利益均衡原则来判断。比例原则审查框架第七个就是否定性判断的类型。认为某个规定违反了宪法，把它否定了，否定性判断到底存在哪些类型，我觉得可以参考其他国家的实践，例如韩国、日本、德国的经验。理论上就是两种，比如说合法性审查，符合法律或者违反法律。但是在认定违法之后怎么处理，有很多种类型。那么我们未来应该有哪几种类型？另外违宪也分很多种违宪，比如规范违宪；实施当中的违宪它又分为很多种，面对不同情况有可能不同处理。还有否定性判断的说明理由，通过说明理由，告知制定机关违宪违法的具体原因，也告知广大民众通过审查捍卫了什么核心价值观。怎么说明理由，理由说明的结构是什么？我觉得这是需要重点研究的一个问题。第八个就是否定性判断的效力。包括溯及力和一般效力问题。当然备案审查还给我们提出一个更大的问题，就是宪法原理的问题。法工委的审查结论说明理由往往不充分，这个重任自然而然就由学者来担负。怎么从宪法原理上来论证宪法判断可能是对宪法学者提出了更大的挑战。以上就是我的一些思考，希望对大家的研究和学习有所参考，不当之处也请各位批评指正，谢谢大家。李树忠：尊敬的各位同仁，还有浙大的同学们，大家晚上好。胡老师讲的是他擅长的，我不太善于讲这个，因为今天这个主题是坚持和完善人民代表大会制度研究，所以我首先要先表达一个立场，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，这个立场需要坚持。总书记在讲话当中都谈到了，坚持依宪治国、依宪执政，首先就是要坚持“两个不动摇”：一个是宪法规定的党的领导地位不动摇，第二个是坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇，过去是三个不动摇，后来改了很多。对于这样的变化我的理解是，第一个就是党的领导地位不动摇，当一些宪法制度更加稳定、成熟的时候，我们就从国体不动摇，政体不动摇，再过渡到经济制度不动摇，基于这样的进程就把三个不动摇合并为两个。那么怎么样去坚持？坚持不动摇的意思是什么？可能是将来无论宪法怎么样修改，我们也不会修改这些内容。另外是如何坚持？我们看有这样的表达：十八届三中全会决定说的是全面深化改革的总目标是“完善和发展”中国特色社会主义制度，当然其中包括人民代表大会的。这里用的是是完善和发展。等到十九届四中全会的时候，对于制度又进行具体部署的时候调整了表述，用的是“坚持和发展”中国特色社会（主义），“坚持和完善”中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，这是总目标。现在我们看官方表述，总书记在中央人大工作会议上的讲话，他用的是“坚持和完善”人民代表大会制度，进一步发展全过程人民民主。2013年11月9日至12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议在北京举行所以我们想尽可能保持同一个历史脉络。如何坚持？需要有一个认识观察的问题，坚持并不是一成不变。实际上我想问的是“坚持发展”还是“完善”？人民代表大会制度并不是竞争性的，需要在我们坚持这样一个原则和前提之下，去发展人民代表大会制度，在发展中去完善，在完善中去坚持，我觉得这可能应该是一个正确的立场。发展本身也是有依据的，你看我们宪法修改就把原来发扬社会主义民主，健全社会主义法治，改成了发展社会主义民主，健全社会主义，现在我们只要发扬就可以。现在我们的发展，人民代表大会制度作为我们最重要的民主制度的载体，人民当家作主的制度化的表现形式，我们要发展社会主义民主，一定包含着发展作为我们根本政治制度和民主制度的人民代表大会。所以，我的一个核心观点是坚持，要在发展中去完善，在完善中去坚持。这样一来，实际上有很多的命题可以去思考，可以去研究。当然你比如说我们现在的教科书，包括马工程教材里边，谈到人民大会制度的优越性还怎么优越怎么好，当然论证方式和以前相比稍微好一点。我们以前都是什么？都是说西方的三权分立怎么不好，通过批判它们怎么不好来证明我们怎么好。那么实际上有的教材里边写过人民代表大会制度的适宜性，这里是适合中国国情的，制度是我们自己创造出来的，符合中国国情的制度很适宜的，适宜的就是好的，三权分立适用于西方国家产业的发展，不能说通过批判三权分立不好，反过来证明我们什么好，就跟当年我们喊口号一样，社会主义好社会主义好，为什么就是好？所以，论证应该坚持人民代表大会制度，它是一个适宜的制度，适宜中国的，它才是好的，指的是这样的一个认知。人大制度优越性的结构功能主义分析框架那么在这个问题的研究方面，刚才胡老师讲得非常好，我听了之后觉得在这上了生动的一课，以小见大，确实存在很多这样的理论问题。不过，我想可能研究这块既涉及理论研究，还有应用或者是对策性的研究。理论研究方面，我始终坚持最重要的一点，还是我们的代表制的基本原则或者基本原则。我们的人民代表大会制度，如果不同于西方的代表制度，它是什么？在人大当中应当秉持什么样的立场去行动，原理在什么地方？为什么？代表的选举本身，虽然按照选区来划分，但是我们又按照性别分类，按照性别是最能分清楚的，我们男代表多少，女代表多少；然后接着是党员和非党员；一会儿又是干部是多少，一会儿是工人多少，农民多少；其实就是根据不同标准来进行分类，这种分类的原理在什么地方？这样一些东西是我们最基本的东西，到现在实际上是研究非常薄弱的。新时代以来，我们还发现一个重要的问题，党和人大的关系问题，这也是一个虽然很难，但实际上是不可回避的问题。新时代以来，我们坚持和加强党的全面领导。怎么来认识在宪法学和人民代表大会制度的研究当中，把我们执政党纳入进行研究，我认为还是非常有必要需要进行一定的阐释和学理上的一个论证。比如说党的领导的支持，党领导干部实施，一方面我们现在谈到的是党领导宪法修改，党中央提出修宪建议，然后人大常委会然后依照宪法程序修改程序来完成。有了宪法之后，我们党在宪法实施当中起领导作用，怎么领导？领导的方式，领导的内容是什么？等等。所以说实际上是需要有很多问题需要去研究去借鉴。还有一个，如果觉得比较难不太好研究话，也可以搞史学研究，也不犯规，那么也可以运用历史学理论当中的一个新制度主义，然后找出我们人大制度演进发展的那些关键节点，这种时间里面的关键节点，关键节点里边的人大制度的重要变迁，然后去处理，我觉得实际上下一步工作可以处理得很好。新民主主义革命时期对人民民主政治制度的探索-第一届全国人民代表大会第一次会议的代表举手表决理论研究当中实际上还有一个党法关系的问题，我觉得党章和宪法的关系，实际上是在党内法规和国家法规之间的关系，这是新时代不能回避的问题。我们还依据党章和党内法规管党治党，同时又依据宪法和法律来治国理政，我们统筹推进依法治国和依规治党。在政治系统当中，我们的最高规范是党章，在法治系统当中，我们最高规范是宪法，两者之间是什么关系？这个是我们新时代的重大的问题。还有应用性的研究，实际上内容是比较多，应用当中也有理论的成分，我觉得可能如果大家去看党的二十大报告和二十届三中全会报告当中，就可以看到有关宪法问题的表述。刚才谈到的备案审查，合宪性审查，早期的宪法解释的程序机制这些是可以有的。二十大报告专门提了一点叫深化立法领域改革，立法领域改革是六个改革的重点方向，其中涉及宪法的可能有以下几个：第一，完善以宪法为核心的法律体系。这句话是什么意思？实际上我们大致地说就是以宪法为核心，以宪法作为根本法、作为最高法，然后去从事立法工作，完善法律体系，这里就涉及比如说我们强调在立法计划，然后立法当中的重大问题的研究，包括法律草案的涉宪性合宪性研究。总书记都说过，每一个立法都要过宪法关，所以全国人大常委会法工委的宪法室存在一个重要的任务，每一部法律草案的修改修正这一块，都必须对涉宪性合宪性进行研究。那么这里就涉及刚才胡老师说的，宪法法律委员会和法工委之间是什么关系？在什么样的情况之下，涉宪性合宪性研究需要到委员长会议的汇报报告？在什么情况之下需要在全国人大常委会的全体会议要报正式报告？在什么情况之下，你才可以不是正式去做一个报告，而是弄一个书面的报告交给常委会，由常委会来审议？如果常委当中在三审的一出一审或者二审过程当中，也提出了合宪性的问题，怎么对待？如果一个常委写下来怎么对待？如果三个、五个、十个常委写下来怎么对待？所以实际上每一个法律草案都要和法律立法都要过宪法关，这里有很多问题是需要可以去研究的。第二，二十届三中全会里边还提到了关于立法工作格局，为了完善党委领导、人大主导、政府依托，这里便涉及整个立法的问题了，在立法当中采用了立法工作格局战略，然后把党委领导明确写入。什么叫人大主导？涉及法律草案的起草、法律草案的论证、法律草案的协调机制，法案法律草案的审议，还有人大常委会法律草案的审议和法律草案的表决，这样的一个立法过程怎么去优化？怎么能够保证人大主导？我觉得这也是可能应用性研究当中很重要的内容。第三，就是宪法实施情况报告制度。我们的一些科研机构院校本身想要做，实际上可能是有心无力的。要把宪法实施情况报告，将来由国家权力机关去实施报告，那就有可能把刚才胡老师所讲的备案审查当中的合宪性的一些案例实现。我们实际上也有这种，也可以去做研究，做一些对策性的和一些应用性的东西。现在备案审查当中实际上还涉及一个问题，党内法规备案审查标准当中，其中就有涉及宪法法律的问题，也涉及宪法问题。我们党内法规的审查，怎么样通过联动审查机制能够去优化，能够可操作。我觉得备案审查，现在国家已经开始，当然要继续深化往上走是没有问题的，但是这个法规本身是不是有问题？现在只是这几个人天天在那里去审去看文字，看了半天以后，觉得有问题，你才会觉得有问题。无非就是那些给人打的文件和规定不一致，就和上位法表述不一致真正的问题是什么？有了案件有了纠纷之后才有，这样的话可能一万件里边一万个法规当中，可能比如说出来1%的这一个，然后有问题了我们再解决问题，通过程序判断它是不是合法、合宪，实际上是最高效、最有效的方式。刚才锦光老师所说的那种什么溯及力，什么效力，一般效力是对人的效力，还是对事的效力？具有普遍的一个拘束力？还是只是对个案具有拘束力？。所以是我自己认为还是纠纷出现后，当事人主张自己的合法权益受到侵害，任何人受到损失的，我通过特定程序提醒你来做审查。而不是现在泛泛的所有的都去备案去审查。由于时间关系，我就想表达这么一点点不成熟的想法，请大家多指导批评指正，谢谢大家。苗连营：很高兴有这个机会，能和浙大法学院的老师和同学有一个面对面的交流。刚才胡老师是从备案审查的角度对人大制度进行了较深入的分析。树忠教授是从一个宏观的角度，从人大制度的角度，对宪法的有关问题进行了一个非常到位的延展和评价。我在此主要从改革和法治的关系角度对立法问题谈一点粗浅的看法。大家知道，党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》决定。这是新时代关于进一步全面深化改革的又一个宣言书和冲锋号。在我国改革开放史上，有两个具有划时代意义的重要会议，一个是1978年党的十一届三中全会，拉开了历史新时期改革开放和社会主义现代化建设的大幕。第二个具有里程碑意义的重要会议是党的十八届三中全会，这次会议开启了系统整体设计、全面深化改革的新征程。党的二十届三中全会是又一次具有划时代意义的重要会议，与党的十八届三中全会一脉相承，当然又有许多新的战略性部署，原来是全面深化改革，现在是进一步全面深化改革；原来是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，现在是继续完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化等等。中共十一届三中全会公报我们在学习党的二十届三中全会精神的时候，都会深深感受到它不仅是关于改革的顶层设计，同时也把依法治国的问题提到了一个前所未有的历史高度。这不仅表现在第九部分对“完善中国特色社会主义法治体系”做了专题部署，对法治领域的改革做了集中系统全面的规定，同时在进一步全面深化改革的总目标和七个分领域的目标中又专门提到法治中国的建设。关于进一步全面深化改革所必须坚持的六个重大原则，其中之一就是坚持全面依法治国。而且，坚持以制度建设为主线，制度建设本质上也是一个法治建设的问题，所以这一原则同样直接与法治问题紧密相联。另外，三百多项改革措施中，很多改革措施的落地生根也都需要法治的健全和完善。任何一项改革都涉及体制机制的问题，或者是旧有体制机制的变革问题，或者是新的体制机制的建立等。所以，从这个意义上可以说，三中全会的决定既是一个关于全面深化改革的决定，也是新时代关于进一步全面依法治国的顶层设计和系统推进。回顾历史，可以清楚地发现，中国的改革开放史和中国的法治建设史始终是相互交织、同频共振、同步推进的。不仅理论上是这样，实践中也是如此。因为改革指向的就是既有的规则和做法，改革就是“破”的问题，“破”的对象就是法律所固化下来的体制机制、法律的规定内容等问题。所以在党的十一届三中全会决定里面，我们提出了发展社会主义民主、加强社会主义法制方针。1982年宪法就是十一届三中全会路线方针政策的一种规范化表达，宪法就是和法治、改革同步推进的。党的十八届三中全会通过了关于全面深化改革若干重大问题的决定，党的十八届四中全会通过了关于全面依法治国若干重大问题的决定。这两个决定是历史主线上前后相继的顺序展开，是中国当代社会发展的主旋律和姊妹篇。此后，党的一系列纲领性文件在推进改革时都会对法治问题同步做出部署和强调，改革和法治始终是相伴相生、相互促进的。也正是在这一时代过程中，我们对改革和法治关系的规律性认识也在不断地深化，并提出了一系列具有原创性、标志性的思想观点和理论命题，如，“在法治下推进改革，在改革中完善法治”“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”，等等。这不仅破解了在法治和改革关系上对立化思维的认识误区，更为正确处理改革和法治的关系提供了根本遵循和行动指南。2023年3月10日，十四届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第三次全体会议，表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。要坚持在法治下推进改革，首先就必须有一套系统完备的法律规范体系，以为改革保驾护航，对改革发挥引领、规范、推动、保障作用。这是一个前提性问题。只有在这个问题解决之后，才能够在法治下推进改革，才能够发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。也正如此，就很容易理解党的纲领性文件反复强调要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。坚持在法治下推进改革的同时，还必须在改革中去完善法治。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成，这是我国法治建设史的一项重大成就。但是，法律体系不是一个静态的、一成不变的，而必须随着时代的进步和实践的发展而不断发展完善。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，这是一个常说常新的话题，是法治建设中一个永恒的主线。其中有许多理论和实践问题都值得深入思考和研究。什么叫“完善”？完善的标准该怎么去判断和认识？什么叫“以宪法为核心”？为什么“以宪法为核心”？怎么做到“以宪法为核心”？等等。比如立法过程中的合宪性审查问题，就是一个值得进一步讨论的问题。立法过程中立法机关对法律草案进行审查，以保证其合宪性，这是不是合宪性审查这个概念提出之后意义上的“合宪性审查”？其实，任何一个法律，从开始立法的时候，立法机关都在尽这方面的义务，都要考虑其与宪法规定、宪法原则、宪法精神到底符合不符合，这是内在于立法过程中一个自然而然的必然要求。这种内在于立法过程中的常规性立法工作，能不能叫合宪审查可以再去考虑。但任何法律都是在宪法原则精神之下制定的，所以应当思考合宪性框架范围该怎么去界定。再有，对备案审查中的合宪性审查问题，目前一般称之为是事后审查。但这是不是一种真正意义上的事后审查？因为备案审查的时间是制定之后30天之内报备案。也就是说还没有进入到真正的法律实施环节。那么在这种情况下，审查是在实践之中人们基于对法律运用中产生的合宪性疑问而进行的一种审查，还是一种抽象的文字性审查。30天之内进行的审查和事先审查有什么样本质性的区别？其实，实践上很多法律本身存在的问题，并不是通过抽象的文字上的推敲就可以发现的，更多的可能就是在适用过程中才能够发现。为什么现在更多的时候是公民法人提的建议，国家机关提的建议很少。因为当事人是实实在在地在和法律法规打交道，最能够真切感受到法律法规对其权利义务产生的影响，最能够感受到法律法规到底在适用中存在哪些问题，也只有他们基于维护自身利益的需要而有提出审查建议的热情和愿望。我国地方立法中的备案审查纠错制度以上仅是个人一些不成熟的思考，请批评指正，也正好借这个机会请教各位同仁。谢谢！余军：感谢几位老师精彩的发言，主要涉及两个方面的话题，一个是改革与法治的关系，两者之间的辩证统一，相互促进，良性互动相互支撑的一个层面；另外一个就是完善以宪法为核心的法律法规规范体系的建设，两位老师认为，以宪法为核心的主要体现在两个层面，一个是立法过程，另外是立法事后的监督审查，我非常赞成两位老师的观点。因为法律一定要在实施的过程，在个案中，我们才可能发现存在哪些问题。事前的审查只能发现一些小的、表面的问题，和社会法相抵触的问题都是在实践中体现出来。苗老师还对郑磊老师提出了一些备案审查中结构性的问题，也是目前备案审查研究中一些前沿的问题。接下来我们把时间就留给后面的互动环节，那么就请任老师。任喜荣：刚才三位教授分别围绕着坚持和完善人民代表大会制度畅谈了自己的学术思考，我今天受教良多。大家分别从不同的层面和角度，包括宏观、中观、微观，以及理论研究和应用研究等，分析了宪法学在面向人民代表大会制度的研究时应建立起来的问题意识和学术思考的重心。 胡锦光教授从三个方面进行了系统性的分析，即：为什么要研究备案审查的基础理论？研究备案审查的基础理论的立足点是什么？应该思考或者应该研究哪些基础理论问题？特别是胡教授指出的基础理论问题，基本上涵盖了备案审查制度最主要的问题领域。自2017年全国人大常委会发布首个备案审查工作报告以来，备案审查的理论研究持续升温，目前也是宪法学研究中最为活跃的领域。如果没有备案审查制度的发展，目前关于基本权利的研究，特别是深受德国宪法教义学影响的基本权利研究，就缺少了制度的基础。备案审查实践的快速发展，推动了宪法解释的研究和公民基本权利救济的研究，成为近年来中国宪法学最重要的理论增长点。2024年12月22日，在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上，全国人民代表大会常委会法工委作关于2024年备案审查工作情况的报告。胡教授提供的研究议题特别值得大家重视和参考。比如，备案审查、宪法监督、合宪性审查三者之间的关系如何界定；权利救济到底应该在备案审查当中如何来实现，等等。我很庆幸我的研究正在胡老师指出的研究领域当中。我目前正在与学生合作研究合宪性审查启动程序问题，备案审查进一步向前推进，一定应该有程序法治的保障，只有这样公民权利才能够籍此获得有效的救济，这是需要程序法治来支撑的。既然讲到了程序，那就自然涉及谁能够启动合宪性审查、审查结果的效力如何等基本程序法治问题。否则，从长远看将很难使这一制度真正成为中国宪法监督制度的突破点。胡教授讲到的基础理论问题中的不同启动主体的正当性问题、审查标准问题、审查程序问题等，最终都会将理论研究的重心聚焦在备案审查程序，所以备案审查程序法治研究应该是备案审查未来重要的理论论域。李树忠教授深刻阐释了对于人民代表大会制度应如何在坚持中发展、发展中完善、完善中再坚持的辩证统一的关系。将相关研究分为理论研究和对策研究，为大家指出人民代表大会制度研究的理论重心。李教授以新时代中国特色社会主义制度实践为背景，分析了其中蕴含的诸如党与人大的关系、党领导宪法实施等一系列中国特色问题，提出了制度史研究的重要性。对于制度史研究而言，李老师与我有共同的兴趣。我读法史出身，到咱们浙大法学院做博士后时，做的刑法史研究，在我的学术背景中，包含了中国法律制度史、中国法律思想史的学术基础，后来一直没有放弃这方面的兴趣。今年是54宪法70年，人民代表大会制度70年，宪法学有必要采取历史主义的视角，探究文本与制度从何而来、向哪里去。在应用对策研究方面，李教授提出了很多重要的实践问题，包括深化立法领域改革的问题、宪法实施情况报告制度问题等亟待加强研究的热门研究领域。 《共和国六十年法学论争实录·宪法卷》（江平，2009）苗连营教授以党的二十届三中全会精神为指导，以进一步全面深化改革为引领，聚焦法治与改革关系的思考，对人大制度进行了阐释。苗教授特别强调了中国改革开放史与中国法治建设史始终是相互交织、同频共振、同步推进的。对于改革与法治的宏观关系，苗老师强调了要在法治下推进改革，在改革中完善法治，他启发大家围绕如何完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系进行深入的理论思考，并给出了自己的理论见解。中国特色社会主义法律体系是一个逐渐完善的过程。不仅法律体系是这样，制度也是这样。国家是有生命的，人民代表大会制度也是一个生命体，一定会面对实践需要而不断发展和完善。苗教授围绕宪法学热点问题，特别是事前审查与事后审查的制度性区别、发现问题的责任承担等问题提出了理论追问，值得进行深入的理论探索。对立法的事前、事中与事后审查，是一种“全过程”审查，全过程的合宪性审查在事前、事中所发挥的功能和事后所发挥的功能是不一样的，绝不能用事前事中的功能来取代事后的功能。事前、事中的合宪性检查具有中国特色，但是这个特色我们该如何来概括是值得研究的。另外苗老师提出的我国的事后合宪性审查能不能算理论意义上的事后合宪性审查，也特别有启发性。这个问题关系到了审查的效力问题，特别是如果做出与宪法相抵触的审查判断，有关规范的失效如何起算的问题。胡锦光教授也指出了这个问题。这是在备案审查制度建构过程中必然面临的问题，是无法回避必须攀登的“喜马拉雅山”。很感谢有机会向大家汇报学习心得，仿佛又回到了我在浙大西溪校区图书馆写博士后出站报告的时光。策划｜阮汨君转录｜李丹丹、蔡海双校对｜林治宇编辑｜龚月玥审核｜郑空磊
