立法是依法治国的前提和基础。在推进全面依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问揭示了立法自身的复杂性，也表明了立法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学科发展与立法人才培养造成了困难，课堂要么成为琐碎技术知识的布道场，过分强调立法实践使理论问题被排斥，要么只能在概念和词藻中自说自话，无法呈现出真实的运作逻辑。
立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”“立法专题沙龙”等品牌活动，邀请国内各领域专家学者探讨立法的重要问题与前沿问题。我们深刻意识到，无论是立法学研究，抑或立法人才培养，都不能固步自封于象牙塔之内，亦不能停留在抽象的法条之上，还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处，唯有如此，才能真正接续未来。为此，我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上，并策划了“立法名家访谈”系列（名家访谈往期目录）。
本期受访者为乔晓阳，1945年生人。1964年高中毕业后，入选中华人民共和国第一批公派高中毕业生出国留学，赴古巴哈瓦那大学学习，1967年回国。1974年加入中国共产党，曾担任江苏省外事办公室翻译、亚非拉科副科长、宣传处副处长，中共湖北省委办公厅秘书。1983年任中央政法委员会办公室副主任，1988年任全国人大常委会法工委办公室主任，1992年起历任全国人大常委会法工委副主任、全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会香港基本法委员会主任和澳门基本法委员会主任、全国人大常委会副秘书长。2013年起，任第十二届全国人大法律委员会主任委员。历任第九、十、十一、十二届全国人大代表，第十、十一、十二届全国人大常委会委员，党的十五大、十六大代表。在立法机关工作期间，参与或主持起草、修改了宪法修正案、地方组织法、选举法、代表法、立法法、监督法、行政处罚法、行政监察法、行政许可法、行政强制法、行政复议法、反分裂国家法、国防法、兵役法、现役军官法、预备役军官法、戒严法、教育法、教师法、高等教育法、民办教育促进法、工会法、劳动法、证券法等几十部法律。
出品 | 浙江立法研究院（浙江大学立法研究院）
目次
一、从实践中走出的立法大家
二、全国人大法律委的“末代”主任委员
三、“有关法律问题的决定”也要遵循法定程序
四、立法中的“整体表决”与“逐条表决”
五、妥善应对立法中的部门利益
六、不宜将“规章”作为一个独立的法律层级
七、地方立法的“不抵触”是首要原则
八、备案审查好比“鸭子凫水”
九、辩证地看待司法解释与法律解读
十、在法治下推进改革，在改革中完善法治
十一、特区法院具有宪制责任
十二、期待形成一套三地认同的基本法理论
从人生经历来看，乔晓阳主任是丰富的。他出生在红色家庭，学生时代作为第一批公派高中毕业留学生到古巴学习西班牙语，回国后在部队农场当过兵、种过地，还在工厂做过工，后来又从事过外事、文秘、政法工作，最后进入全国人大从事立法工作，从1983年到2018年退休，一干就是35年。35年的“专一”耕耘又为他带来了更丰富的形象，“革命精神的传承者”“改革开放的亲历者”“‘一国两制’的践行者”“祖国统一的维护者”“专家学者的知心者”“依法治国的传播者”。如果说经历的丰富更多源于时代的塑造，那么形象的丰富则更多是个体作为能动者被“看见”后所获得的社会认同。
乔晓阳的父亲乔信明在红军时期是方志敏同志领导的北上抗日先遣队（红十军团）20师参谋长，1935年1月与方志敏一同被捕入狱，在方志敏亲自指示下，组织狱中党支部开展斗争。中华人民共和国成立后，乔晓阳的父亲乔信明、母亲于玲把这段革命经历写成一部纪实小说《掩不住的阳光》。图为1950年乔晓阳（前排左一）和弟弟乔泰阳（前排右一）与父母的合影。（供图/乔晓阳）
1964年乔晓阳在古巴留学时的留影（供图/乔晓阳）
1969年乔晓阳在东北部队农场时的留影（供图/乔晓阳）
乔晓阳主任将“从实际出发”“从人民的立场出发”作为在立法中连接历史、当下与未来的重要方案。在回答专业问题时，他时常借用比喻，“鸭子凫水”“厨师和美食家”“既好看又好吃”，以一种幽默却不失深刻的方式践行他“讲出来，说清楚”的理念。能做到将复杂的道理阐释得清晰浅白，是一种本事，也足见其背后的熟虑与深思。
他对时代的变化与代际之间的差异表现出一种理解与包容，这种理解来自于对自我生命体验的观照，这种包容则来自于对他者与时代的体恤。访谈间隙，秘书送来一本最新一期《中华英才》，上面登载了其父乔信明同志1959年撰写的《背负着方志敏同志的遗志前进》，乔主任郑重接过，浏览后感慨地放下。或许他深知这种被“看见”背后所承载的责任，也正是这种责任使他从领导岗位上退下后，从未停止过工作、学习与思考。或许时代的车轮不曾停驻，但法治的精神永不退场。
2024年乔晓阳在全国人大机关的办公室接受立法研究院访谈后留影。（摄影/赵健旭）
2024年11月22日上午，我们如约来到乔晓阳主任的办公室，以下是乔主任的口述：我们这一代人，下过乡的、扛过枪的、做过工的，都不在少数，大体经历也都差不多，基本都在基层摸爬滚打过。因为有这样的时代背景，我们可能对社会的实际情况了解得比较多一些，而且也比较看重实际情况。至少就我个人而言，在立法当中，我总会担心一个法律立出来了，它能不能落到实处，能不能和实际相吻合？所以我在当法工委副主任的时候就讲过：“全国人大常委会法工委作为立法实务部门，一个重要功能就是：在专家学者面前要多讲一点实际情况，防止他们理想化；在领导面前要多讲法律是怎么规定的，防止他们拍脑门。”
说起对实际情况的关注，有两个例子。一个就是我在不同的场合都说，我们的立法要“既好看又好吃”。这个“好看”，就是指法律立出来，要有时代感，要体现改革的方向。但是你光好看，不好吃，就是空中楼阁，落不到地，这个法立出来是没办法执行的，所以必须要好吃。“好吃”就是能下得去嘴，就是能够使这个法律落到实处，可以执行。但是，你光好吃也不行，光好吃就意味着你一味地迁就现状，现在是怎么样，我的法就怎么样，把它固态化，这样你就没有为改革留下一定的空间。所以“既好看又好吃”，是我对立法工作的一个总结。
再有一个例子，我也经常讲，就是我国证券法的出台。要知道我们国家1990年才有上交所和深交所，而1998年就制定了证券法，按理说，当时的立法条件还不成熟。但这有一定的时代背景，1997年，东南亚金融危机爆发，美国的一个索罗斯把亚洲金融市场冲得七零八落，当时有一个比喻叫“一头大象闯进了瓷器店”，你说是什么结果？在这样的情况下，国家要赶快制定法律，要建立防火墙，所以就有了证券立法的迫切需求。但是，当时外国成熟的证券市场上允许的做法，这部98年的证券法都不让干，比如A股不对外开放，不搞证券期货期权交易，不搞买空卖空，禁止融资融券等。其实，炒股票就是要搞这些东西，我们都不让搞，主要是怕引起金融风险，因为我们的制度和实践还不成熟。所以这部证券法在1998年12月一通过，1999年1月份，我就在人民日报发表了一篇文章，题目是《我国证券法体现的若干重要原则》，在文章里，我谈了九条原则，其中有一条就是阶段性原则。所谓阶段性原则，也是讲的要从实际出发。那么，经过了若干年的实践，2004年、2005年两次修改证券法，原来禁止的行为基本都放开了。
乔晓阳撰写的《我国证券法体现的若干重要原则》，刊载于《人民日报》1999年1月20日第10版。（图源/人民日报图文数据库）
我们国家的行政诉讼法、国家赔偿法的立法工作也是这样，过去我们是欠缺这些制度的，连基本制度都没有。当时若要把制度建立起来，就必须从阶段性出发，要让大家能够接受，能够通得过。所以，1989年行政诉讼法一出台，一些专家学者不满意，批评它受案范围太窄，一是限制在行政机关的“具体行政行为”范围内才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权范围内才可以告。但是，当时如果受案范围太大，就很难通过。1994年制定的国家赔偿法也是一样，我们当时是按平均工资来赔的，专家们说赔偿的金额太少了。但如果赔偿太多了，可能主管部门就会不同意。你要在那个地方摽着的话，可能这个法到现在还出不来。前些年对这两部法律作了修改，受案范围扩大，赔偿数额也提高了。所以，我们采取的就是阶段性的原则，从实际出发，先把这个制度建立起来，把我们国家的制度空白填补上，然后再慢慢地去完善它。
我们这一代立法人，像我本人，是学外语出身的，没有法律专业背景，没有受过系统的法律训练。我记得当年香港大律师公会来访，我们互相介绍，我介绍旁边的香港基本法委员会副主任李飞，北大的；办公室主任陈斯喜，北大的；研究室主任张荣顺，北大的。然后，他们说，你呢？我说我是人大的。他们问，是人民大学吗？我说是全国人大的。我们实际上就是在工作中学习，在工作中研究。就像我们老一代革命家，他们也是在战争中学习战争，是一个道理。
乔信明同志是中华人民共和国开国将军，参加了土地革命、抗日战争、解放战争。图为2006年清明节，乔晓阳在父亲乔信明南京雨花台墓地。（供图/乔晓阳）从1979年７月到1988年9月，乔晓阳在陈丕显同志身边工作了10个年头，最终走上立法工作的道路，也离不开这段经历。图为1983年9月，乔晓阳陪同陈丕显副委员长访问欧洲时的合影。（供图/乔晓阳）像在我们法律界，彭真、王汉斌，那就是典范，他们也不是学法律出身的，但是最后成为了我们国家法治的奠基人。
1984年乔晓阳在上海问候彭真委员长（供图/乔晓阳）
1991年乔晓阳陪同王汉斌副委员长访问拉美时合影（供图/乔晓阳）但一代人有一代人的成长经历，一代人也有一代人的使命。每一代人的成长，都是和他所处的那个时代紧密相连的，都会打上时代的烙印，也都受到他所处的那个时代的塑造。讲到新一代的立法人，我总是相信一句话，“江山代有才人出”，一代总是要胜过一代的。特别是现在新一代的立法人，他们都有深厚的法律背景，受过系统的法学训练。尤其是面对现在这个信息爆炸的时代，年轻一代的立法人对新事物的感知更为敏锐，对新知识的接受也非常快。所以，我相信他们对新时代立法当中的新问题、新挑战，应对起来是非常有底气的。我对他们充满信心。当然，如果说有点什么期望的话，我还是要回到最初的主题上去，希望他们多了解社会实际，多从实际出发，多想一想人民群众的所思、所想、所盼，永远要站在人民的立场上来制定法律。
2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将“全国人民代表大会法律委员会”更名为“全国人民代表大会宪法和法律委员会”。我（时任第十二届全国人大法律委员会主任委员）曾经开玩笑，说自己是全国人大法律委的“末代”主任委员。不过，全国人大法律委员会的更名，不能简单地去理解，因为这个问题实际上是个由来已久的事情。2016年3月，乔晓阳在十二届全国人大四次会议期间召开的法律委员会全体会议上。（供图/乔晓阳）
早在制定“八二宪法”的时候，我们国家就曾经研究过这个问题，就是要不要在全国人大设一个宪法委员会，作为一个专门委员会。当时有各种不同的意见，这些考虑都有一定的道理，无论是从法理还是从实际看，都存在一些绕不过去的问题。所以，这个问题就一直搁在那里，但是，又始终在研究当中。这次更名，我想更多地是体现了以习近平同志为核心的党中央，要充分发挥宪法在治国理政中的重要作用。党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，这份方案指出：“为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”
中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议于2018年2月26日至28日在北京举行。全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。（摄影/王晔 图源/新华社）2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，就将宪法第七十条第一款中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。2018年6月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，将上述精神上升为立法上的规定。这份决定明确了宪法和法律委员会的职责：“一、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》中规定的‘法律委员会’的职责，由宪法和法律委员会承担。二、宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”在我看来，《深化党和国家机构改革方案》和《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》中提到的宪法和法律委员会的任务和职责其实就是它更名背后的考虑，也就是需要全国人大有一个专门的委员会履行相应的职责。在当选为第十二届全国人大法律委员会主任委员之前，我还担任了一段时间的全国人大常委会法制工作委员会副主任。有很多人弄不清这两个委员会的关系。“全国人大宪法和法律委员会”和“全国人大常委会法制工作委员会”具有不同的职责，但是在实践中的关系又是很密切的。首先，宪法法律委是全国人大的一个专门委员会，它都是由全国人大代表组成的，而且是经过大会通过产生的，是大会的一个工作机构。法工委是常委会的一个立法工作部门，它的主任、副主任都是由委员长提名，由常委会任命产生的。由此可见，它们在人员构成和产生方式上就存在不同。1979年2月23日，第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定设立全国人大常委会法制委员会。1983年6月，第六届全国人民代表大会第一次会议通过决议，成立全国人大法律委员会；9月，第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过决议，法制委员会改为法制工作委员会。图为1979年12月29日，法制委员会机关党委选举，会后彭真同志与全体机关人员合影留念。（图源/《中国人大》杂志）
在立法实践中，为了精简机构，也为了便于开展工作，从六届全国人大成立法律委员会开始，法律委和法工委就共用一套工作班子。比如，现在法工委大概有十一个局级机构，下设办公室、宪法室、立法规划室、刑法室、民法室、经济法室、国家法室、行政法室、社会法室、法规备案审查室、研究室。这十一个室是法工委的工作机构，同时它们也是宪法和法律委员会的工作机构，换句话说，宪法和法律委员会和法工委完全是在一起工作的。我们有一句老话，叫作“铁打的营盘，流水的兵”，法工委这支队伍就是铁打的营盘，而专门委员会，就是流水的兵。专门委员会五年一换，而法工委不随着全国人大的换届而改变，一直在那里存在。法工委这支队伍的组成人员不要求必须是全国人大代表，他们基本上都有着丰富的法律背景，都受过系统的法学训练，可以说，个个都是专家，业务能力特别强。我们一般的工作程序，就是由法工委提出法律的修改方案，然后提交到宪法和法律委员会来进行统一审议。所以，法工委这支队伍对法律的研究，既是深耕的，也是细作的。一部法律经常要修改，但是这个法最初是怎么回事？第二次修改是怎么回事？对法律的历史沿革，法工委最了解，像专门委员会的人可能初来乍到，就无法了解这些情况。
对于它们之间的关系，我原来有一个不一定恰当的比喻，它们之间就好比美食家和厨师的关系。宪法和法律委员会就好比是个美食家，法工委就好比是厨师。厨师把菜做好了，端到美食家面前去品尝，美食家说这里淡了、那里咸了、这里还要加点糖，然后厨师再根据美食家的意见，拿回去重做，做到这个美食家满意为止。大概就是这么个意思，这个比喻主要是为了反映这两者的关系。因为根据我国的法律规定，提出法律修改、制定议案的，都是专门委员会，法工委原则上没有这个权限，除非受委员长会议委托，由法工委起草，但这也是受委员长会议委托的例外情形，它本身是不能提出法律草案的，但专门委员会有此项权力。所以，在实践中就形成了这样一个关系。
2015年6月28日，乔晓阳在十二届全国人民代表大会法律委员会第六十二次会议上审议国家安全法草案。（供图/乔晓阳）
至于宪法法律委与其他专门委员会的关系，在立法当中，应该说宪法法律委和其他各个专门委员会都有自己的任务，都要参与到立法当中。比如，对于一部法律草案，相关的专门委员要负责审议，要向常委会提出审议意见。宪法法律委员会在立法当中的任务主要就是“统一审议”，就是最后方方面面的意见，包括各个专门委员会的意见都提出来之后，由宪法法律委员会来对这些意见进行统一审议，然后提出审议结果的报告。宪法法律委员会在进行统一审议的时候，每次会议都要请有关专门委员会的负责人列席，这些负责人还要再发表意见。所以宪法法律委员会和其他专门委员会，在立法当中，我认为就是一个相互支持、相互配合，共同来协助常委会行使好立法权的关系。它们在立法中完全是平等的，不存在谁高谁低之分，只不过是宪法和法律赋予它们的立法职责不一样。1995年到1999年期间，我又参与到全国人大港澳特别行政区事务的筹备工作之中，之后又分别被任命为香港特别行政区基本法委员会主任和澳门特别行政区基本法委员会主任。基本法委员会是根据基本法的规定必须成立的，它们与法工委一样，也是全国人大常委会的工作机构。过去很长一段时期，这两个委员会，名义上是有了，但实际上它们是没有工作机构的，只有主任、副主任，没有人马，工作都是法工委承担的，也就是法工委的国家法室。当时的工作也不是特别多。
1999年12月，第九届全国人大常委会第十三次会议任命乔晓阳为全国人大常委会澳门特别行政区基本法委员会主任。图为李鹏委员长向乔晓阳颁发全国人大常委会澳门基本法委员会第一任主任任命书。（供图/乔晓阳）
2003年3月，第十届全国人大常委会第一次会议任命乔晓阳为全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会主任。图为吴邦国委员长向乔晓阳颁发全国人大常委会香港基本法委员会主任任命书。（供图/乔晓阳）
2003年7月，中央为应对当时香港发生的“七一大游行”局面，成立了中央港澳工作协调小组，由时任中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红担任组长，我担任协调小组办公室副主任。2020年，中央港澳工作协调小组升格为中央港澳工作领导小组。这个小组成立之初，大家讨论认为，与香港反对派的斗争很大程度上是法律斗争，也就是基本法的斗争，因此要将这两个基本法委员会实体化。在2005年9月，中央就专门拨编制、设机构，为基本法委员会安排了两个局级机构，一个办公室，一个研究室。两个机构就这样实体化了。之后涉及基本法的问题，基本法委员会就有了专门力量研究，法工委相应减轻了这方面的任务。实务界有人士指出，“立改废释纂定清”都是我国当前的立法形式，这个提法又准确又不完全准确。说它不完全准确，是因为，党的二十大报告提的是“立改废释纂”，没有“定清”。但是讲“定清”也不完全错，因为它们也是立法中的实际做法。所以，就这句话而言，它又准确，因为实际上是这样做的；但是又不太准确，因为与二十大报告的口径还不太一致。
2022年10月16日，中国共产党第二十次全国代表大会在北京开幕。习近平同志在大会报告中指出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”图为大会现场。（摄影/岳月伟 图源/新华社）
“立改废释纂”中的“立”就是制定新法。“改”是指对法律进行修改完善，具体又包括修正案、修正和修订三种形式。修正案是指通过一个单独的修正案文本对法律作出修改，修正是指通过一个关于修改法律的决定对法律作出修改，修订是指直接对法律进行全面修改并替代原法律文本。在法律的修改形式未确定时，也可以统称为“修改”。“废”是指废止不再适用的法律规范，所谓“立新废旧”。具体而言，包括对法律条款的废止，也有对一整部法律的废止，还有对过去某一个制度的专门的废止，这个还是很有意义的。比如，对劳动教养、收容教育的有关规定和制度的废止，就有很大的历史意义。“释”就是当法律规定需要进一步明确具体含义，或者法律制定后出现新的情况，需要明确法律适用依据的，由全国人大常委会进行解释。在当前的立法实践中，我们用法律解释这种形式比较少，除了基本法我们明确做了几次关于基本法某一条的解释，其他的法律解释是不太多的。“纂”就是指法典编纂，民法典开创了我国法典编纂的先河，今后在我国立法条件成熟的领域，要继续开展法典编纂，现在就是生态环境法典。目前，学界比较关心的是“定”。我们在立法中做决定有几种不同的类型。第一种是修改法律的决定，比如《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》，实际上这个就是修改法律，只不过是以决定的名义出现，所以这个决定肯定是有创制性的，它本身就是修改法律。第二种情况是针对特定的事项，依据宪法、法律的规定作出处理，这样的决定也很多，这类决定一般都是依据法律本身做出来的，其中有些决定实际上就是法律解释。比如，1983年我们国家组建了国家安全部，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，实际上它就是一个法律解释，它没有创制性。近些年，在立法中还有另外一种决定，也就是授权决定。我们国家现在处在改革当中，改革当中有些问题需要制定法律，但是制定法律的条件又不太成熟，或者有些事情很急，却来不及制定法律。在这样的情况下，我们就采取一种授权决定的方式来创制规范。比如，最早的是2012年12月《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》。
为了推进行政审批制度改革，促进政府职能转变。2012年12月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定：授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。上述行政审批的调整，在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。图为十一届全国人大常委会第三十次会议第一次全体会议会场。（摄影/李杰 图源/中国人大网）实践中还有一类决定，这类决定既不属于法律修改，也不是法律解释或者授权决定，产生了立法创制的效果。比如，2000年《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》。这种决定的出台，都和特定的实践需要密切相关，也是全国人大及其常委会行使国家立法权的重要形式。但是，我想说的是，不管前面哪一种决定，它都受到立法权限和立法程序的限制，是不能乱来的。作出决定采用的是与立法法规定的创制法律的程序完全一样的程序。比如，最近的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，还有早一些的《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》，这些决定都有一定的创制性。因此在作出决定的过程中，也要经过提议案，做说明，常委会审议、讨论，宪法法律委员会统一审议、提出审议结果报告这些程序的。“清”就是指对法律、行政法规、地方性法规、规章，以及规范性文件，包括司法解释，进行清理。它可以体现为对标一个主要目标做专项的清理，也可以是一个普遍的清理。比如，随着黄河保护法的颁布和实施，就要对标黄河保护法进行清理工作，国务院的有关文件、地方的有关法规、规章，如果跟黄河保护法的要求不一致，就会进行专项清理。再比如，行政处罚法修改以后颁布实施，对于过去的一些标准、程序设定，如果与新的行政处罚法不一致，也进行了清理。这都是专项的清理。另一种就是普遍的清理，也就是对一段时间以来的法律进行集中的清理。比如，1979年第五届全国人大常委会第十二次会议通过决议，对建国以来的法律做了一次清理，当时王汉斌同志做了说明，对所有的法律、法规根据现行宪法、法律、党的大政方针进行清理。
1979年11月，第五届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》，确定“从1949年10月1日中华人民共和国建立以来，前中央人民政府制定、批准的法律、法令；从1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议制定中华人民共和国宪法以来，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法律、法令，除了同第五届全国人民代表大会制定的宪法、法律和第五届全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法令相抵触的以外，继续有效。”这是加强法律清理的一项重要措施。图为人民日报刊载的决议全文。（图源/人民日报图文数据库）清理的结果，其实也是要通过立改废释体现出来。也就是在清理之后，有落后于经济社会发展的要废止；有的需要修改；有的要适应新的形势进行解释；有的废止后，还要破立并举，制定新法。所以，“立改废释纂定清”所表述的内涵，也体现在这里。在全国人大及其常委会的立法过程中，通常是采用整体表决，而不是逐条表决的方式通过法律。这样的立法模式背后有一些具体的考虑。我们一部法律的出台，都要经过严格、完整的程序。根据法律规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。
1998年，第九届全国人民代表大会常务委员会委员长会议决定常委会审议法律案，一般实行三审制。2000年3月15日，九届全国人大三次会议表决通过了立法法。常委会立法的“三审制”，在专门规范立法活动的立法法中被确定下来。（供图/王丽南 图源/《中国人大》杂志）
三审是什么概念？两个月一次会，一般在双月下旬召开，三次审议一般就要半年；实践中最快也要四个多月，比如，8月份一审，10月份二审，12月份三审。具体的立法工作中，一部法律案审议次数超过三次的情况也屡见不鲜，一部法的三审拖一年、两年的也不在少数，每一次审议当中的环节还特别多。比如，法工委首先要进行深入的调研，要召开各种座谈会，内部还要进行讨论。
1995年起草国防法时，乔晓阳在坦克部队调研留影。（供图/乔晓阳）
2016年11月12日，乔晓阳（前排左二）陪同张德江委员长（前排右一）在四川省就制定民法总则进行立法调研。图为张德江来到李庄镇同济社区。（摄影/汪洋）
2016年10月13日，乔晓阳（前排右一）陪同李建国副委员长（前排右二）在宁夏银川就制定民法总则进行立法调研。（摄影/汪洋）然后，就像我前面讲的，这个菜做好了，还要端到宪法和法律委员会面前，进行统一审议。统一审议以后还要提交到委员长会议审议，之后还要再提交到常委会审议。所以，立法的环节其实是非常复杂的。在立法过程中，通过三审制度，在前期其实已经将一些不同意见、矛盾分歧吸收、消化了，大家的意见也比较趋于一致了，从而具备了整体表决的条件。逐条表决的目的也是就那些有分歧的问题，挑出来单独表决，如果我们在表决前的三审制已经把这些问题消化掉，其实能够达到类似的效果。所以，整体表决其实是严格的立法程序运作的结果。当然，逐条表决也受到一些实际情况的制约，我们的干部制度和会期制度不允许逐条表决。比如，现在的常委会组成人员，很多都是兼职的，不是专职的。我过去在法工委工作的时候经常说，我们人大常委会委员要都是法工委的就好了，那天天就可以只干立法这一件事。但实际上是不可能的，我们的干部制度就是这样的，常委会组成人员有很多是兼职的。因为我们需要不同部门的人，作为常委会委员来反映各自部门的情况，所以他们必须是兼职的，而不能由一批纯而又纯的专家来从事全职立法工作。这样的话，他就不可能把所有的时间都投入到常委会的工作中去。再一个就是会期制度，我们是两个月开一次会，一次会也就是五天左右，会议的议程是满满当当的，有时候一个半天可能要审两三部法律。所以，常委会委员也只能就他关心的那个法律条文，提出他的意见，大家都从不同方面来提意见。提出意见以后由宪法和法律委员会统一审议，包括有关专门委员会也会审议，最后到委员长会议。受这两个因素的制约，要想每一次会议都一条一条通过，就不太现实了。所以，我也经常说，正因为这两个原因，宪法法律委、法工委“两委”逐条地统一审议特别重要，更加有意义。不过，我们立法法里其实也规定了单独表决的情况。立法法第四十四条第二款、第三款规定，法律草案表决稿交付常委会会议表决前，委员长会议根据常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。单独表决的条款经常委会会议表决后，委员长会议根据单独表决的情况，可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交由宪法和法律委员会、有关的专门委员会进一步审议。这就意味着，我们在立法制度上是有接口的，对个别条文可以进行单独表决，只是这一条到目前还没用过。但无论如何，法律里有这样的一个考虑，有制度安排，真要遇到了哪一个条款经过几次审议还没有共识的话，逐条表决的做法也是存在制度上的依据的。在近些年改革、开放的过程中，我们国家各种群体利益、部门利益、地方利益的矛盾日益凸显出来。这种矛盾表现在立法中，比较突出的是部门本位主义。一些部门在起草法律草案时，不从全局出发，只着眼于本部门、本行业的利益，总是想方设法扩大本部门的权力，并试图用法律固定下来。一些部门在权利义务面前，只要权利，不要义务。有同志对此曾形象地比喻为:“见义务，安全礼让；见权利，当仁不让”。还有一些部门坚持要求在法律中对本部门、本行业的机构设置、人员编制、财政经费和有关待遇等问题作出具体规定，但各方面对这些问题的不同意见常常争执不下，以致延缓了法律的审议通过。部门在立法当中，它要反映本部门的一些利益，在一定情况下也是可以理解的。但是，有时候部门利益确实给立法造成了很大的困难。因为它代表的是一个部门，不是一个个人，所以立法中的阻力就会比较大。那怎么来解决这个问题？我们第一还是要靠党的领导，我们党要全面领导、统揽全局、协调各方。第二，全国人大常委会的审议也有很大作用。因为全国人大常委会的组成人员是从方方面面来的，不是来自哪一个部门。他们的意见如果能够充分发表，某个部门意见就不一定能够占到主导的地位，别人也会从各方面提出意见，来评估你这个部门的意见是不是合理。这样也便于综合统筹考虑。所以，常委会审议也是一道关，常委会在审议当中可以平衡这些部门利益的问题。2016年9月，第二十二次全国地方立法研讨会在吉林省长春市召开，乔晓阳出席会议并发表讲话《怎样做好统一审议工作》。（图源/中国人大网）再一个就是我们宪法法律委员会的统一审议。统一审议的重要功能之一其实就是为了解决部门利益的问题。因为，宪法法律委员会没有部门利益。由宪法法律委员会统一审议，专门委员会的意见和其他人的意见是平等对待的，这样也有助于解决部门利益的问题。
2015年2月，乔晓阳在法律委员会全体会议上主持审议国家勋章和国家荣誉称号法草案。（供图/乔晓阳）
2016年十二届全国人大四次会议期间，乔晓阳在法律委员会全体会议上主持统一审议慈善法草案。（供图/乔晓阳）
2017年乔晓阳在全国人大法律委员会全体会议上主持统一审议民法总则草案。（供图/乔晓阳）我们国家的统一审议制度是在1982年第五届全国人民代表大会第五次会议上确立下来的。在以后颁布的全国人大和全国人大常委会议事规则以及立法法中，对法律案的统一审议作了进一步明确规定。但是对制定地方性法规是否也要统一审议，很长时间里法律没有作出规定。因此，那个时期各地做法不一，有分头一包到底的，有统分结合的，也有统一审议的，统一审议的方式又各有不同。也正是因为这样，地方立法一度出现了五花八门的情况。所以，在2000年制定立法法的时候，第一次增加了一个规定，地方立法也要实行统一审议。1994年乔晓阳（后排左四）在立法法起草工作研讨会上留影，后排右二为张春生同志，后排右一为许安标同志，前排右二为陈斯喜同志，前排右一为武增同志。（供图/乔晓阳）
我担任十二届全国人大法律委员会主任委员的5年里，对106件法律案进行了312次统一审议，法律委员会共召开过151次全体会议，法律委和法工委召开过30次两委主任会议，立法座谈会、论证会、研讨会85次，深入基层调研98次，向全国人大及其常委会提出法律案修改稿209件，审议报告199件，还办理完毕722件代表议案。
2018年1月23日，张德江委员长和李建国副委员长在十二届全国人大法律委员会五年工作总结上做出重要批示。（供图/乔晓阳）我们的法律体系，是以宪法为核心，由法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章构成的。我个人的意见是，规章，它是法律体系的一个组成部分，但不宜作为一个单独的层级。因为我们《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。审理民族自治地方的行政案件时，也以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。由此可见，规章在审理案件时只能作为一个参照，没办法成为一个单独的层级。
2011年3月10日，第十一届全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国同志向第十一届全国人民代表大会第四次会议作全国人大常委会工作报告时庄严宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法，行政法，经济法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。图为吴邦国同志作全国人民代表大会常务委员会工作报告。（摄影/谢环驰 图源/新华社）不仅如此，规章的创制主体也是比较多元复杂的。从中央部委制定的规章来讲，就有三类。其中既有国务院组成部门制定的，也有国务院的直属管理局制定的，还有一种是法律规定的机构制定的规章。从地方来讲，就是地方政府规章，具体又有两种，一种是省一级政府制定的规章，还有一种是设区的市一级人民政府制定的规章。规章之间的效力也不一样，国务院组成部门制定的规章，比如财政部制定的《企业会计准则》，它的效力与设区的市制定的规章肯定是不一样的。所以，规章制定主体的差异性、多元性也决定了规章不可能作为一个独立的法律层级。在我们的法律体系中，各类规章的作用不一样，也因为这样的原因，法院在审理行政案件时，规章只能作为参照，而不能作为依据。我在讲课的时候也经常讲，可以将我们的法律体系比作一棵大树，宪法是树根、是基础、是核心，它决定着这个法律体系的性质和方向，法律是树的主干，它决定着法律体系的基本框架和质量。行政法规、地方性法规就是树的枝干，它们对法律体系这棵大树起到支撑、扩展和护卫的作用。规章虽然不是一个独立的法律层级，但是可以把它们比作一片片树叶，我们有数万件规章，它们对法律体系的有效运作和执行也具有很重要的作用。
2023年9月5日，乔晓阳在清华大学做《中国特色社会主义法律体系的构成、特征及内容》讲座。（图源/清华大学国家治理研究院）我们地方立法有三条原则，不抵触、有特色、可操作。不抵触原则是放在第一位的。这个原则的要求可以从三个方面来理解：第一，是要以宪法为依据，不得同宪法相抵触。宪法是国家的根本法，是立法活动的根本准则。地方立法权来源于宪法授权，行使地方立法权必须维护宪法权威，与宪法保持一致。这不仅适用于地方立法，全国人大及其常委会的立法活动也要遵循这个要求。比如，我们在制定驻外外交人员法时就遇到一个问题，当时为了增强外交人员荣誉感，国务院提出的草案中规定由国家主席向大使授衔。法律委、法工委对此重点进行讨论，认为宪法规定的是国家主席根据全国人大常委会的决定，派遣和召回驻外全权代表，而为外交人员授衔属于对外交机构公务员的管理措施，根据宪法第八十九条规定，应属于国务院的职权，因此草案的规定不符合宪法关于国家主席与国务院的职权划分规定，并据此提出修改意见。在最后通过的法律中，规定由国务院总理向驻外大使授衔。这个例子说明，法律委在统一审议中实际也进行了合宪性审查。
1995年乔晓阳在选举法和地方组织法修改工作研讨会上留影，右二为乔晓阳，右一为张春生同志。（供图/乔晓阳）
第二，是要与国家立法保持一致，不得违反上位法。在国家已经立法的领域，地方立法的任务是把国家的法律、法规与本地的实际情况结合起来，进一步具体化，保证其在本行政区域内得到贯彻实施。这类实施性的地方立法，要特别注意和国家法律、行政法规保持一致，不得违反上位法。实践中出现的与上位法不一致的情况，大致有这么几种：一是扩大或缩小上位法的禁止范围；二是增加或减少上位法规定的当事人应当履行的义务，如法律未规定行政审批，而有的地方性法规设置行政审批的前置许可，增加了当事人的义务；三是减少或者限制上位法赋予的权利，比如说村委会组织法规定，村委会由18周岁以上有选举权的村民选举产生，如果规定由户的代表选举产生，就是缩小了选民的范围，就是抵触；四是调整或变更管理机构的权限和职责，这一点情况比较复杂，有些适应综合执法、统一执法的需要，是可以调整整合的，还有些是不能调整变更的，如公安、检察、法院的权限，只能由这些机构以及相应的级别行使，不能随意整合；五是调整变更了上位法的处罚行为、种类和幅度，或者增加了行政许可的条件。像这种就都属于与上位法抵触的情形，抵触的都是无效的。2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，修改后的立法法规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。图为大会现场。（摄影/翟健岚 图源/新华社）第三，是不得超越法定权限。立法法在宪法的基础上，明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，并对各个立法主体的权限作了适当划分。地方立法不仅要不能与宪法、上位法抵触，还要遵守法定的权限范围，立法法关于立法要遵循的基本原则之一，是立法应当依照法定权限和程序，表达的就是这个意思。在不抵触原则下，对于国家立法还没有涉及的领域，地方要区分情况，哪些在你立法权限范围内可以搞，哪些不在你立法权限范围内不可以搞，如改革开放初期，有的地方先行先试，制定了一些属于民事基本制度范畴的内容。当时没有立法法，立法法明确规定民事基本制度只能制定法律。划定立法权限后就不一样了，各个立法主体有了任务分工，要做好自己权限范围内的事。对于国家专属立法权范围内的事项，国家没有立法，地方立法不能涉及。还有些刑事、民事等方面的专属立法事项，原则上地方搞实施细则也是不行的，因为这些规范全国必须统一。对于设区的市而言，不论是为了执行法律、行政法规的规定立法，还是就地方性事务或先行先试进行立法，都要遵守城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护、基层治理等方面的限定。上述范围实际上是很宽泛的，是能够适应地方实际需要的，足够地方立法发挥作用。
2000年立法法以“适用与备案”专章的形式对备案审查的原则和程序作出规定。2006年监督法第五章“规范性文件的备案审查”从两个方面对备案审查制度作了进一步的补充和完善：一是明确了对立法法规定以外的地方国家机关制定的决议、决定、命令等规范性文件的备案审查，二是规定了对司法解释的备案审查。2015年，立法法修改，赋予设区的市立法权，进一步完善了立法制度和备案审查制度。2019年，十三届全国人大常委会专门作出决定，将监察法规纳入全国人大常委会备案审查范围。图为2019年10月22日，十三届全国人大常委会第十四次会议举行分组会议，审议关于国家监察委员会制定监察法规的决定草案。（摄影/舒颖 图源/中国人大网）当然，在地方立法中，有些具体情况还要具体分析。在这个问题上，我就要讲讲备案审查了。现在法工委每年都要向常委会报告备案审查的情况，里面有许多抵触的案例。我曾经用“鸭子凫水”来比喻我们的备案审查工作，“鸭子凫水”在学界已经成为我的一句名言。我第一次用这个比喻，是在2012年中国法学会举办的纪念现行宪法颁布30周年的一次座谈会上，当时韩大元主持座谈会，有不少法律专家和几百位法律专业的大学生到会，嘉宾相继发言，我的发言主题是“宪法与‘一国两制’”。在座谈会结束之后的现场互动环节，一位大学生提了一个问题，他说宪法赋予你们全国人大常委会监督宪法实施的职责，你们为什么从来都不履行这个职责？我们国家到底有没有宪法监督制度？大元说，这个问题是不是请乔秘书长回答？我就讲了立法法的规定，当时的立法法规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当在公布后的三十日内报全国人大常委会备案。全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。因为有了这样的规定，就是法工委沟通后，制定机关两个月内不修改、不废止的，全国人大常委会就要出面撤销了，所以，迄今为止，凡是与制定机关沟通的，不是修改了就是废止了。这个情况，社会上不知道，所以，你们以为我们没有做工作，但就好比“鸭子凫水”，你看那个鸭子挺平静的，实际上它下面的两只脚是很忙的，我说我们没有不干活。不过，这个大学生的提问确实也给我们一个很大的警示。也就是说，全国人大常委会监督宪法实施这项工作，没有把它置于人民群众的监督之下，你就在内部这样做了，至于你本身怎么履行这个职责的，社会不知道，人民群众看不到。
2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。修改后的立法法对备案审查的反馈、公开问题做出规定。图为2015年3月11日，乔晓阳在十二届全国人民代表大会法律委员会第五十次会议上，主持审议关于修改立法法的决定草案。（供图/乔晓阳）所以，我们在2015年修改立法法时，专门增加了一条规定，“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”这就是那位大学生的提问，带给我的一个启示，所以我们在立法法中专门增加了这么一条，也因此有了现在每年的备案审查工作情况的报告。关于司法解释要不要纳入到法律体系中，在制定立法法的时候，存在两种意见，有一种观点是要把司法解释纳入，还有一种意见就是不宜纳入，最后的结果就是没有纳入。理由是两高作出的司法解释应该针对具体的个案。也就是如果有一个具体的案件，就这个案件适用法律的问题，可以作出司法解释。
1981年6月10日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》规定：“二、凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。”图为人民日报刊载的决议全文。（图源/人民日报图文数据库）
当然，在实践中，两高其实是把很多司法实践中基于个案提出的问题进行了梳理，然后批量颁发了一系列解释，这类抽象的司法解释对于办理案件而言是非常需要的。因为在立法过程中，我们对有些问题是研究过的，但是还没有研究得那么细；或者有的问题在法律创制的时候还没有充分显现，在司法实践中，问题进一步显现出来。面对这样的现实问题，法律规定得比较原则，如果要具体化就要靠司法解释。两高做出统一的司法准则、规定，便于统一裁量。但是我们可以看到，这样的司法解释，处理的很多是尚未充分研究或者还没有显露出来的问题，如果贸然地把它们都纳入到法律体系里面来，可能条件还不是特别成熟。但是，现在我们的问题出在哪里呢？一个是司法实践需要做法律解释，全国人大常委会又没有作解释，但是司法机关在办案当中又有需要，它就只好自己做解释了。但是从另外一个角度看，最高人民法院也应该提出来要求全国人大常委会解释，但是在实践中它又没有，这就带来另外一个问题，就是把有的司法解释变成了事实上的“立法解释”，这样一来就越权了。立法法规定，全国人大常委会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常委会备案。实践中，全国人大常委会法工委有时候会就一些法律询问做答复。比如，全国人大常委会法工委“就机动车驾驶人短时间内在同一路段多次超速是否属于同一个违法行为”问题作出书面答复，认为机动车驾驶人短时间内在同一路段违法超速行驶被数个技术监控设施记录的，不论车速是否曾降至规定时速以下，均应视为同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这对于正确理解适用法律是很有帮助的，实践中也是需要的，特别是相关部门意见不一致时，可以起到统一认识的作用。
乔晓阳主编的《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》书影
乔晓阳、张春生主编的《选举法和地方组织法释义与解答（二次修订版）》书影另外，在立法实践中，我们也会形成不少立法资料。有时候法工委的专业法室会据此撰写关于各种法律的条文释义，经一定程序审核后出版。有些专家、学者也可能依据自己接触到的立法资料，对法律做出学理解读。相比而言，法工委出版的条文释义要比个别专家、学者基于内部资料所做的解读更具有权威性，因为法工委的工作人员都是亲自参与到全部立法工作中的。这类做法在实践中还是可以起到很多作用的。比如，有助于宣传法律，让公众更多地了解一部法律制定的全过程，还可以加深人们对立法原意的理解，让人们知道法律制定的时候，最初的考虑是什么。毕竟法律中有的内容是在字面上看不出来的，通过实际参与立法过程的立法工作者、专家学者基于相关资料，解读立法意图，对于人们理解立法背景、立法原意还是有好处的。但是，在我看来，这些法律解读，严格意义上都不能称为法律解释。因此，不管他们做了什么解释，都不是最终的法律解释。最终的、最具权威效力的法律解释，只能是全国人大常委会做出来的解释。改革开放以来，我国立法工作中的一条主线是处理“立法”与“改革”二者之间的关系。40余年来，我国立法经历了“先改革后立法”“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。我们今天讲的“重大改革必须于法有据”中的“重大改革”，指的是党中央作出的改革决策。这就要求，全国人大常委会要根据党中央的改革决策，或是制定法律，或是修改法律，或是做出一些授权决定。这个步骤完成了，再进行改革，重大改革就有法可依、于法有据了，它是这么一个逻辑。从国家层面来讲，重大改革决策都是党中央作出的，所以立法决策对改革决策实际上是处于“适应”“服务”的地位。
2018年12月18日，对乔晓阳的访谈文章《用立法之“定”来适应改革之“变”》刊载于《法制日报》。（图源/法治日报数据库）不过，这也绝不意味着立法仅仅是简单地、单纯地“符合”改革决策就行了。而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到、更加符合法治的要求。因为立法的过程，要广泛征求各方面的意见，特别是人民群众的意见，要经过人大常委会一审、二审甚至三审才能通过，法律通过后，各方面依法办事。在这个过程中实现了坚持在法治框架内推进改革，从而也就实现了立法的引领和推动作用。实际上，这个过程恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。党中央做决策体现的是党的领导。然后，经过人民代表大会来制定法律、修改法律，体现的就是人民当家作主。最后，大家都按照法律办事，也就是依法治国。所以，我们是在法治下推进改革，在改革中完善法治。乔晓阳主讲的中央党校形势与任务报告会会场留影（供图/乔晓阳）而且，立法往往要为改革决策预留空间。面对中央的改革决策，我们可以先把看得准的定下来，争议大的问题规定得原则一些，同时为下一步改革留有余地。我们服务于改革决策的授权决定中，一般也都会规定改革的期限，比如试行两年、三年。到期以后，在改革过程中成熟的，就把它正式制定为法律。不成熟的怎么办？我们也很明确，恢复原状。既然经过三年试验下来，还不能这么干，那么就恢复原来的规定。2013年，十八届三中全会决定“探索设立知识产权法院”。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，规定本决定施行满三年，最高人民法院应当向全国人民代表大会常务委员会报告本决定的实施情况。图为2017年8月31日，十二届全国人大常委会第二十九次会议举行分组会，审议最高人民法院关于知识产权法院工作情况的报告。（摄影/冯涛 图源/中国人大网）说到改革，我们当前的立法工作面临着新的形势，数字技术的发展对社会生产、生活造成的影响十分深远，也引发了不少现实的社会问题。但是，在这些领域开展立法工作，往往又面临较大的不确定性。说实话，这些新兴领域的立法问题也算是击中了我们老同志的软肋。我现在还不会上网，手机我也就是用来看新闻、打电话，其他的也不会操作。包括现在到医院去看病，从挂号开始，一切都要在电脑上完成。对于这个领域而言，我们太生疏了，年轻人对这个趋势往往适应得非常快。作为老一代的立法人，虽然我对新技术领域不是太熟悉，但是也切实感受到了这些发展为社会生活带来的一些深刻变化。从我个人的角度看，其实也有一个信息技术怎么“适老化”的问题，也就是在数字时代，如何为老年人的生活提供便利。2014年11月27日，十八届四中全会文件起草组成员、全国人民代表大会法律委员会主任委员乔晓阳同志在国家发展和改革委员会就学习贯彻党的十八届四中全会精神作专题报告。图为乔晓阳发表讲话。（图源/国家发展和改革委员会官网）那么，对于这个领域的立法，要不要立？怎么立？不管怎么说，从我个人的立法经验来讲，第一个就是要有实践，就是彭真同志讲的，实践是法律之母。实践中制度运行得比较充分了，而不再是一些个别的现象了，再制定法律。凡是还看不清楚的问题，就不要匆忙地制定法律。第二，如果社会生活中确实有些个别现象出现了，需要规范引导的话，也不需要马上就上升到全国人大及其常委会立法的层面，地方、部门都可以做些规定。比如，有条件的可以先制定法规，或者部门规章，先行先试。第三，如果事情确实很重要，需要法律来加强引导，一定要制定法律，在这样的情况下，我们掌握的也是，往往制定得原则一点，不要规定得太具体，做一些原则性的、方向性的规定。总之，就是要有充分的经验，条件成熟了，才敢上手制定法律。至于什么情况下叫作立法条件成熟了，你就要看在实际情况中是否能行得通，确实能行得通了，你才能立法。根据香港基本法，全国人大授权香港特别行政区高度自治权，其中包括独立的司法权和终审权。同时规定，全国人大常委会有权解释基本法。但是，在理论上有一种说法，认为终审法院拒绝接受人大释法的可能性仍然存在。其实，在制定基本法的时候，就考虑过这种可能性，也有专门的规定来应对这种情况。2004年乔晓阳在北京人民大会堂门口接受香港媒体采访（供图/乔晓阳）中华人民共和国香港特别行政区基本法第一百五十八条完整地回答了这个问题，这一条规定：“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前，征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。”全国人大机关办公楼，是全国人民代表大会及其常务委员会机关办公场所。图为全国人大机关办公楼外景。（图源/北京市建筑设计研究院）香港终审法院，是中华人民共和国香港特别行政区最高的上诉法院，聆讯来自香港高等法院（包括上诉法庭及原讼法庭）的民事及刑事上诉案件，对香港司法管辖权范围内的诉讼有最终审判权。图为香港终审法院外景。（摄影/Lau Chi Chuen 图源/香港终审法院网）这个条文首先强调，香港基本法的解释权属于全国人大常委会。然后，如果全国人大常委会对基本法作出解释，香港特区法院在引用这个条款的时候，它就应当以全国人大常委会的解释为准。也就是说，全国人大常委会享有基本法的解释权，而且这个解释权是全面的、最高的、最终的，也是最具权威的，是不受任何限制的。全国人大常委会所作的释法，具有最高的法律效力，它高于香港特区法院的释法效力。也就是说，但凡全国人大常委会作出了解释，香港的法院必须遵从，要以人大常委会的释法为准来审判案件，不能违背，也不能不相一致。从基本法的角度来讲，这就是香港特区法院的一个宪制责任，是它必须要遵守的规定。从司法实践来看，回归27年来，香港特区法院审理的案件非常多，基本上把基本法的法律条文都解释过了。总的来说，解释得还是可以的。除了回归之初，在1999年发生了一个居港权案件，终审法院有重大的过失以外，其他的解释都还是比较好的。但是，也恰恰是因为这个案件，在当时引发了很大的宪制危机。
香港终审法院做出的“终院民事上诉1998年第14、15、16号判词”引发了宪制危机，图为判词摘选。（图源/香港基本法案例汇编）在这个案件中，法院的判词里面说，香港终审法院有权审查全国人大及其常委会的立法行为是否符合基本法，如果它认为你不符合基本法，它可以宣布无效，这是一个巨大的宪制危机，等于是一个地方法院挑战了最高国家权力机构了。鉴于当时香港刚刚回归不久，大家互相都不摸底，轻不得重不得。所以在这样一个情况下，中央就决定先派四个法律专家，香港叫“四大护法”，也就是肖蔚云、许崇德、邵天任、吴建璠，由他们四个人对新华社发表谈话，采取这种形式，全面地批驳了终审法院的判词。
1999年2月8日，肖蔚云、许崇德、邵天任和吴建璠在《人民日报》发表文章对香港终审法院的判决进行质疑。文中指出，“该判决中有关特区法院可审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效的内容，违反基本法的规定，是对全国人大及其常委会的地位、对‘一国两制’的严重挑战。”（图源/人民日报图文数据库）
在这样的情况下，当时香港特区律政司的梁爱诗司长，作为爱国爱港人士，马上跟进，要求终审法院对其判词作出澄清。终审法院也意识到自己闯祸了，所以它马上做了一个澄清说明：“我等在1999年1月29日的判词中，并没有质疑人大常委会根据第158条所具有解释《基本法》的权力，及如果人大常委会对《基本法》作出解释时，特区法院必须要以此为依归。我等接受这个解释权是不能质疑的。我等在判词中，也没有质疑全国人大及人大常委会依据《基本法》的条文和《基本法》所规定的程序行使任何权力。我等亦接受这个权力是不能质疑的。”这就确认了特区法院的司法管辖权来自基本法，并受基本法条文约束，全国人大常委会对基本法作出解释时，特区法院不得质疑，并要以该解释为依归。终审法院作出以上表态后，我们法工委用发言人的名义表示，注意到这个澄清，作出此等澄清是必要的，用一句话化解了这场宪制危机。终审法院的这个判词等于就是个判例了。所以，迄今为止，事实上人大凡是作出了解释，特区法院都遵照执行。从另一个角度来讲，香港它本身是一个法治社会，港人向来崇尚法治、遵守法治，香港基本法在香港社会享有崇高的宪制性的法律地位。特区法院是特区的司法机关，它本身就负有模范地实施香港基本法、严格履行香港基本法职责的宪制义务。所以，我们也相信特区各级法院，在审理各类案件的时候，能够按照基本法规定的制度、原则和精神来说理、判案，做出一个法治的表率。所以，我们的机制就在香港基本法的第158条的规定里面。
2022年，《乔晓阳论基本法》的简体字版和繁体字版分别由中国民主法制出版社和香港三联书店出版。本书以时间为线，收集整理了1997至2021年间乔晓阳在各种场合就基本法理论和实践问题所发表的讲话、文章、采访等56篇，较为全面地反映了他对党和国家有关涉港澳方针政策与法律规定的深刻理解和对相关重大理论和实践问题的深入思考。这些理论阐述对于支持和参与“一国两制”实践、从事基本法研究与法律实施工作的人士，具有重要的参考价值。图为《乔晓阳论基本法》简体字版书影。十几年前，我提出要推动形成一套三地都认同的基本法法律理论来指导基本法实践，这个观点是针对两部基本法的特殊性而言的。我们知道这两部基本法有好多特殊性，其中一个就是同一部法律，要在三种法律制度下实施，这是我们其他法律所没有的。基本法，内地要遵守，香港要遵守，澳门要遵守。但是，在香港是在香港普通法制度下来实施，在澳门是在澳门大陆法制度下来实施，所以它就很特殊。为了维护基本法的权威性、稳定性，同时也为了更准确地实施基本法，更好地宣传和推介基本法，我就想应当有些措施能够使基本法的各项规定，在三个地方都能得到一个共同的理解。至少在出现争议的时候，大家有一个比较好的基础，能够使得大家取得一致性的意见。所以，我那个时候就想，有没有可能推动形成一套三地都认同的基本法的法律理论，通过这套理论来指导基本法的实践。这样大家在理解和执行基本法的时候，就有了共同的语言，特别是运用共同的方法，能够遵循同样的一套理论和规则，这样就可以把争议降到最低的限度，尽可能取得一致的意见。乔晓阳与香港特别行政区第五任行政长官林郑月娥女士交谈（摄影/汪洋）乔晓阳与澳门特别行政区第五任行政长官贺一诚先生交谈（摄影/汪洋）若要推动形成这样一套基本法理论，全部采用内地的法律观点不行，全部采用香港、澳门的法律观点，那就更不行了。需要在三个地方的法律制度的基础上，多倾听各方面的意见和建议，深入展开研究、讨论，从而在一些关键的问题上初步达成共识。这些观点是我在十几年前提出来的，是在“五十年不变”的中前期，针对一国两制实践和基本法实施当中出现的各种问题思考的一个结果。2010年7月13日，乔晓阳在澳门高级公务员研讨班上发表讲话。（供图/乔晓阳）党的十八大以来，随着一国两制实践的不断深入，我们对一国两制实践规律的把握更加深刻了。一国两制和基本法理论也在不断丰富和发展，这里面既有继承，也有创新，已经取得了许多新的成果。在很多以往存在着比较大的争议的基本法问题上，比如刚才提到的全国人大的解释权问题；再比如对特区政制发展的决定权、主导权问题；再比如建立健全维护国家安全的制度机制，落实爱国者治港治澳原则等问题，像这样一些原来争议比较大的问题，现在在内地和港澳已经都形成了基本的共识。这个局面符合我当年的设想，应该说这个局面来得比我设想得还要快。当然，这些要归功于新时代坚持依法治港治澳的实践发展和理论创新，特别是“维护中央全面管治权与保障特别行政区高度自治权有机统一”等等一系列重大论述的提出，就为构建三地都认同的基本法理论框架，提供了一个很好的共识。当然，直到今天，我仍然认为，基本法是需要包括内地和港澳在内的所有人共同遵守、共同实施的，是我们大家共同的事业，在一些基本法的具体问题上，可能还会有认识的不同，但是对于一些重要制度、基本原则、立法宗旨的理解必须要有共识，只有这样才能保证我们一国两制的实践，沿着正确的轨道行稳致远。乔晓阳在办公桌前为访谈人签赠《乔晓阳论基本法》（摄影/赵健旭）我始终认为，为了加强对基本法的宣传和研究，有一部官方通用教材是非常重要的，这样一部教材能够帮助大家更好地统一认识、加深理解，避免和化解分歧。在香港澳门回归前后，已经有不少的专家学者都从不同的角度出版过一些基本法的书籍，中央有关部门也推动了有关教材的编写工作，我也曾主持过这本教材的编写工作。但是，近几年来，一国两制实践的发展非常快，特别是香港已经实现了“由乱到治”“由治及兴”这样一个重大的转变。所以基本法的实施有许多新情况，需要归纳和总结。有一些新的理论，还需要做提炼和论证。还有一些传统的观点，也需要做一些补充或者完善。我相信有关部门也一定注意到了一国两制和基本法理论的新发展，能够以新时代一国两制的新实践为契机，推动编写一本与时俱进的通用基本法教材，供大家学习参考。2024年11月22日，乔晓阳主任接受立法研究院访谈后与访谈人阮汨君、赵健旭合影。（摄影/许安标）
