分论坛一·地方立法与治理创新

苏州市人大常委会法工委副主任陈泽亚表示，《苏州市太湖生态岛条例》是江苏省首次以立法方式保护太湖岛屿、是苏州市开展“小快灵”立法的一次探索和实践。条例在主要制度设计上有以下思路：一是明确适用范围，提出目标定位；二是注重规划协调，强化空间管控；三是抓住关键环节，细化保护措施；四是传承文化遗产，保护历史风貌；五是坚持绿色发展，促进惠民富民；六是引导多元投入，形成有力支撑；七是实施生态补偿，扩大转移支付；八是壮大集体经济，加强人才保障；九是创新篇章结构，优化法治环境。与此同时，苏州市人大常委会还总结提炼了新时代地方立法工作的十五字要领——讲政治、为人民、敢担当、有特色、重落实。

天津市人大常委会法工委二级巡视员李彤以《天津市湿地保护条例》的制定和《天津市野生动物保护条例》的修订为例，分享了天津市人大常委会将生态文明领域地方立法作为重点，运用法治思维和方式推动和保障生态文明建设的经验。例如《天津市湿地保护条例》就在加强湿地保护的制度措施上进行积极探索，通过衔接、细化、补充上位法的规定，维护湿地生态功能和生物多样性，修订后的条例主要内容包括：一是确定湿地保护的管理体制，二是明确湿地资源管理的要求，三是加强湿地的保护与利用，四是科学实施湿地修复，五是加强湿地监督检查。再如，2023年新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》施行后，天津市人大及时启动《天津市野生动物保护条例》修订工作，确保法律法规衔接顺畅高效，为野生动物保护工作提供制度遵循。条例修订过程中，将实践中积累的好经验、好做法及时上升为法规，以推进美丽天津建设。

浙江省司法厅副厅长亓述伟分享了对于“地方立法与治理创新”的看法。第一，地方立法为治理创新提供法律依据和制度保障。地方立法填补了新兴领域发展过程中产生的治理规则空白。第二，地方立法可以固定地方治理中的经验与成果。地方立法将地方在日常治理中的有效做法以有效形式固定下来，使其具有一定的稳定性、强制性。第三，地方立法可以推动治理方式变革，一些新的治理理念和治理方式需要以法律的形式确定下来，从而推动地方治理向法治化、多元化、智能化方向转变。第四，治理创新为地方立法提供了动力，例如新兴领域、重点领域的发展便对地方立法提出了新的需求。第五，治理创新带来立法理念的更新与变革，尤其是数字化建设的发展。

甘肃省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任李高协将《甘肃省废旧农膜回收利用条例》的立法经验总结为“五个坚持”。第一，坚持问题导向。针对现实问题，专项立法解决。第二，坚持小题细作，从“小切口”入手，坚持“小快灵”立法。第三，坚持人大主导，整合立法资源，成立各方主体组成的专业班子，确保专业性与精准性。第四，坚持实践创新，不囿于滞后标准，确保立法实效性。第五，坚持跟踪问效，施行后配合立法后评估与执法检查，确保立法可操作性。李高协主任还表示，《甘肃省废旧农膜回收利用条例》得到了兄弟省份的借鉴。

杭州市人大常委会法工委副主任、一级巡视员汤海庆从立法必要性、主要制度设计和城市治理现代化过程中存在的问题三个方面展开分享。首先，杭州市首创了城市大脑概念，但城市大脑的应用与实际需求之间还存在一定程度的脱节，包括公共数据的治理能力不足、数据质量不高、数据权属不清等。为促进城市大脑在更高水平上发挥更大效能，杭州市人大常委会适时制定了《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》。其次，在主要制度设计上，一是搭建城市大脑架构，二是加强数据规范管理，三是创新城市治理模式。最后，在助推城市治理现代化过程中发现以下问题：其一，地方立法权限和地方治理需求并不完全匹配；其二，地方立法助推多元治理的作用比较有限；其三，地方立法的特色性、创制性仍有提升的空间。汤海庆副主任表示，杭州是创新活力之城，要充分发挥立法的规范引领作用，为创业创新撑起一片制度的蓝天。

上海社会科学院法学所研究员彭峰首先对《甘肃省废旧农膜回收利用条例》进行点评，认为条例具有创新性，为农业白色污染治理提供了可借鉴的实践经验，为其他省、市的地方立法提供了范例；条例还具有较高的可操作性，从“小切口”入手，但条文具体、可操作性强，填补了我国在农业循环经济利用方面的立法空白。其后，指出了地方立法在环境领域立法的积极作用，环境领域立法往往都是地方先行，例如正在进行的生态环境法典编纂工作，有可能会将现有的相关单行法进行汇编，此时就需要地方立法提供更多创新，因为地方环境保护标准可以高于国家标准，地方在环境领域立法的空间可能更大。

湖州市人大法制委副主任委员章国华首先点评了两部地方立法，认为它们在各具特色的同时，也更具共性，都坚持问题导向、着力深化实践、巧妙立法设计、促进借鉴应用。《甘肃省废旧农膜回收利用条例》针对西北地区农膜“白色污染”，固定经验政策并上升为法规，为新疆、内蒙古等地提供参考，以制度之善取得实践之美。《杭州市城市大脑赋能城市治理促进条例》紧跟时代发展脉搏，围绕数字化建设这一关键，以人大的力量、立法的形式和创新的勇气为数字赋能城市治理提供了全新的脉络和视角。其后围绕本次论坛和分论坛一的主题，分享了三个话题：第一，既要深刻认识十年地方立法的成绩，又要梳理研判存在的不足，要全面深入地而非模糊大概地去分析、考察和研判地方立法十周年的总体情况、成效特点、问题困难及改进目标与路径。第二，既要统筹兼顾整体力量，又要突出培育人大法委和司法局两支立法队伍。在推进地方立法的多元主体中，要抓好立法专班特别是人大法制委和司法局两支立法队伍建设。加强联通、融入，努力形成地方立法的责任共同体。第三，既要坚持“不抵触、有特色、可操作”的质量标准，又要做到“不重复、有实效、可借鉴”。加快形成理论界和实务界共同认可的、有权威的地方立法高质量评判标准。最后，提出了地方立法实践中几个深感困惑的问题。一是如何处理好地方性法规与部门规章的关系？二是如何处理好标准在地方性法规中的纳入？三是如何处理好地方立法数量与质量的关系？四是如何处理好规制类立法与促进类立法的关系？或者是规制条款与促进条款的关系？

分论坛二·地方立法与营商环境

河北省人大常委会法工委法规一处处长李丹从立法目的、功能定位、立法实践三个方面对《河北雄安新区条例》进行详细介绍。2017年雄安新区设立后，河北省人大即着手研究对雄安新区建设发展法治保障，经过几年研究探索，最终在2021年出台条例。条例旨在落实国家重大战略，通过地方立法保障新区高质量发展；在条例功能定位上，突出综合性与基础性，明确雄安新区管委会为省政府派出机构，并赋予其市级行政管理权限，在规划刚性、承接北京非首都功能、高质量发展、公共服务保障和生态文明建设等方面进行了制度设计，为新区规划建设与发展提供了方向性指引。条例出台后，雄安新区管委会依法行使经济社会管理权限，条例规定的各方面制度得到较好贯彻落实，在加快新区规划建设与发展方面取得了明显成效。

广州市司法局党委委员、副局长张建山从立法创新、实施成效两方面对《广州市依法行政条例》进行介绍。《广州市依法行政条例》是全国首部全面规范依法行政的地方性法规，通过实体法与程序法相结合，构建了透明化、参与式和监督式的行政权力运行机制，在重大行政决策程序、行政执法规范化、信息公开和事权下放等方面进行了制度创新，首次以法规形式明确重大行政决策范围，将行政执法“三项制度”上升为法律规范。条例的实施显著提升了广州市的依法行政水平，修订过程中又注重回应社会关切，通过第三方评估与实施检查确保法规与时俱进，为广州打造法治化营商环境提供了坚实保障。

金华市司法局副局长范良聪结合自身参与地方立法的经历对两部立法进行了点评，他提出地方立法需关注四种功能：赋能、界权、促进与实施。《河北雄安新区条例》鲜明地体现了地方立法的“赋能”功能，通过明确牵头部门和职权法定化，为新区发展提供了法治保障。《广州市依法行政条例》则展现了地方立法的“实施”功能，通过细化依法行政原则，回应了行政权力规范运行的操作问题。随后他指出，地方立法还需关注“促进”与“界权”功能，既要为地方治理和发展提供要素保障，又要结合地方实际做好职责分工和流程再造。最后他表示，地方立法质量评估需在指标体系中强化问题导向、地方特性与效果导向，推动地方立法从“有没有”向“好不好”转变。

宁波大学法学院副院长何跃军教授从立法技术与制度创新的角度对两部立法进行深入分析。认为《河北雄安新区条例》通过原则性与授权性条款的结合，为新区发展预留制度接口，同时在数字城市同步规划、生态保护和协同发展等方面展现了立法前瞻性，构建了国家级新区治理的地方立法样本，为新时代地方立法服务国家战略提供了重要参考。《广州市依法行政条例》具有首创性，在立法权限范围内发挥补充作用，在立法理念方面融合了法治原则与地方治理需求，在程序正义方面构建了透明化、参与式的决策机制，在权力制约方面细化行政执法体制改革，还回应了城市治理痛点，为城市治理法治化和法治政府建设提供了优秀样本。

海南省人大常委会法工委社会法规处处长吴坤锦从立法背景、立法创新两方面对《中国（海南）自由贸易试验区商事登记管理条例》开展详细介绍。海南紧扣中央和省委的工作大局，通过行使自贸港法规、经济特区法规和一般地方性法规三项立法权，率先在全国推行商事登记全省通办、简化简易注销公告程序、探索信用修复制度、减免商事主体信息公示事项、探索外国企业直接登记制度等举措。不仅降低了市场准入门槛，还提升了市场主体退出的便利性。

上海市人大常委会法工委立法二处副处长林圻分享了《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》的立法设计和实践效果。浦东新区作为改革开放窗口，承担诸多改革试点任务。2019 年起开展 “一业一证” 改革试点，（2021 年经中央授权，上海市人大及常委会获得制定浦东新区法规的权限）。《规定》从立法层面明确深化改革事项，推行行业综合许可证单轨制，规范申办程序与相应的部门职责，解决了许可证件效力不明确、许可有效期不一致等实践问题，并通过推进告知承诺制、强化部门间数据归集减轻涉企负担。林圻副处长指出，创制性的地方立法要坚持与改革决策相衔接，以问题为导向，作出精细化条款设计，为面上改革提供先行先试的制度经验。

宁波市人大工作理论研究会秘书长、宁波市人大常委会法工委原主任陈德良从实践角度总结了两部立法的共性，并提炼了立法经验。他指出，两地立法均通过国家授权，围绕特殊需求展开立法探索，授权立法模式为地方提供了较大的创新空间，但也带来了与上位法衔接的挑战。地方立法应注重解决实际问题，避免“大而全”的模式。陈德良主任总结，两部立法的经验表明，地方立法可以通过“小切口”立法解决真问题，为区域发展提供有力的法治保障。

吉林大学法学院教授彭贵才探讨了优化营商环境与依法行政的关系。地方立法在优化营商环境时，必须平衡改革与法治的关系，避免牺牲法治为代价。以吉林省《优化营商环境条例》为例，在修改之时，就面临协同立法和区域协作的困难，尤其是在如何与国家上位法衔接方面。地方立法应注重实效，避免重复立法和不必要立法，需要结合本地实际情况，通过制度创新推动高质量发展。

分论坛三·地方立法的基础理论

北京大学法学院长聘副教授俞祺以“惩戒措施设定权的原理更新”为主题展开阐述。以“惩戒措施可以由哪个立法主体来设立”为切入点，通过分析不同的法条规范和相关典型案例，进而引出惩戒措施的“同位保留”的观点，认为剥夺利益的规范应与形成该利益的规范应处于同一位阶。并在此基础上，提出了对惩戒措施设定的类型化建构方案：剥夺宪法上的利益的措施应当由宪法设定；剥夺法规范上的利益的措施应当由该规范同位阶的规范设定。同时要重视《立法法》对地方立法的规定，保障法律秩序的统一。

中山大学法学院《地方立法研究》编辑吕万以“地方立法的研究现状与学术发表”为题，分析了地方立法的研究现状和学术发表情况。首先从组织开展研究机构、研究成果涉及领域、研究成果数量和质量方面对研究现状进行梳理和总结，目前组织开展地方立法研究的机构主要有立法机关、高校、科研单位、期刊等主体，研究成果所涉及领域涵盖立法权扩容、设区的市高质量立法、区域协同立法、民生立法精细化、领域立法、试验性立法、铸牢中华民族共同体立法研究等方面。在学术发表方面，基于地方立法的发文趋势、关注重点、高引文章等情况，现阶段地方立法研究已从“冷门领域”逐步发展为“显学”，但学术发表不应止步于纸面，期待更多同仁扎根中国治理场景，让研究既“顶天”也“立地”，真正推动法治中国建设。

东南大学法学院教授杨登峰肯定了俞祺副教授深耕立法领域研究取得的诸多成果，认为此次报告论证清晰，观点鲜明，提出的惩戒措施“同位保留”概念具有创新性，但需要考虑惩戒措施和行为规范是不是存在一一对应关系、具体的惩戒措施交由哪一位阶的法来设定等问题，同时需要考虑惩戒措施“同位保留”的类型化是否与复杂的现实情况相适应。对于吕万编辑的报告，杨登峰教授指出，从自身工作的角度梳理了地方立法研究的演变脉络和发表情况非常有启发性。

浙江大学光华法学院副院长、立法研究院副院长郑磊认为俞祺副教授从一个侧面呈现了提高地方立法质量的备案审查素材之维，其研究充分运用地方立法实例、备案审查案例形成了诸多行政法主题佳作，也聚焦相关行政法主题展开了地方立法研究，给各部门法研究都带来了素材启发和交叠视角启发，该文惩戒措施设定权主题的素材，在备案审查案例数量和主题细分上仍有可拓展素材；吕万编辑则从另一个侧面呈现了提高地方立法质量的研究之维，从其梳理体现出，立法学研究，在各类法学研究教学同实践互动中具有示范性。

厦门大学法学院副教授姜孝贤以“论地方立法的治理效能及其实现机制”为题，认为立法问题应当围绕国家治理转型进行深入分析。在现代治理体系中，政府不再是唯一的治理主体，而是成为治理活动的启动和协调中心，国家更多承担“元治理者”的角色。接着提出，元治理作为提升立法治理效能的重要思维与路径，其核心在于通过宪制框架的设定、话语的塑造以及赋能支持，达到地方自主性与国家统一性之间的平衡。这一策略旨在避免中央政府的过度干预，同时防止地方治理的碎片化，从而在法治统一与有效治理之间实现动态平衡。同时，为提升治理的整体效果，立法应当注重实效性、有效性、效率性与可理解性，确保立法的制度潜能能够充分转化为实际的治理效能。

清华大学法学院助理研究员赵健旭以“分析式立法：立法决断中应用的基本法律概念”为题报告，通过实现分析法学与立法学的理论联结，阐明分析式立法的形式与内容构造，在澄清立法决断中可兹应用的基本法律概念的基础上，论证了分析式立法作为一种立法方法论的可能、作用与限度。

复旦大学法学院青年副研究员叶会成认为，国情而非国体的变化是影响治理的重要因素，并指出立法效能实现路径四个要素之间是否存在重要性排序问题、相互之间是否存在重复问题需要解决。象征性立法主要跟政治目标相关联，体现为一些倡导性规范，但对象征性立法的评价要一分为二地看，其积极一面体现在为地方留下更多的立法空间，进而引导地方立法因地制宜。分析法学主要侧重于分析，但霍菲尔德的理论主要是一套权利理论而非立法理论，引入霍菲尔德的理论会与立法作为一种决断的性质相冲突。

深圳大学法学院助理教授王起超认为，地方立法在宏观意义上的落脚点是国家治理效能，元治理模式不仅适用于地方立法，还对我国整体立法具有很强的借鉴意义。在立法学的研究上，立法程序是一个不可忽视的研究对象。在价值层面，民主和科学是影响立法决断的重要因素。对于象征性立法的评价，应着重关注于立法目的能否得到实现，而非局限于有无强制性规定予以保障。目前，《民营经济促进法》等倡导性立法是法律和政策调和的结果，本质上是国家治理体系和治理能力现代化的一种体现。

闭幕式

本次论坛的闭幕式由浙江大学光华法学院教授、立法研究院常务副院长余军主持，余军教授简要总结了各分论坛的研讨情况，指出分论坛一以治理实践为切入口，生动诠释了地方立法先行先试的改革逻辑。分论坛二聚焦经济发展，凸显地方立法对市场规律的有效回应。分论坛三系统回答新时代地方立法的功能定位，探讨地方立法高质量发展的法理根基。