新时代地方立法的新经验新挑战新发展

李  林

中国特色社会主义进入新时代，立法工作也随着十八届四中全会召开和2015年《立法法》修改而迈上新起点。其中一个标志性的重大举措，是赋予设区的市以制定地方性法规的权限。《立法法》把立法职权扩大到设区的市，迄今已走过十年历程。这十年，既是十八届四中全会后法治中国建设全面推进的十年，也是新时代中国立法高歌猛进的十年。本次研讨会以“地方立法质量十周年考察”为主题，围绕十年来地方立法的成就与贡献、难点与创新、数量与质量等重要问题，从理论与实践、历史与未来、问题与对策等角度，进行求真务实地深入交流研讨，对于推动地方立法高质量发展，夯实建设更高水平社会主义法治国家的地方法治根基，具有十分重要的政治、理论和实践意义。

我的发言题目是“新时代地方立法的新经验新挑战新发展”，新经验讲过去，新挑战讲当下，新发展讲未来。

总结新经验，首先要肯定地方立法取得成绩显著。十年来，设区的市把握地方性法规实施性、补充性、探索性的功能定位，坚持改革和法治相统一，推进城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理立法，制定设区的市地方性法规近5000件（其中前五年制定1300多件），推动地方立法工作机制创新，如省内协同立法创新、“小切口”和“1+N”等立法形式创新、人大主导地方立法工作机制创新，等等。

总结新经验，还要坚持守正创新，坚持问题导向、目标导向，不断推动地方立法考察研究创新发展。从纵向维度，可以站在中央立法的角度来考察评价地方立法的成绩和质量，通过在备案审查中出现的一系列问题，或许会发现地方立法在发挥积极能动作用和恨铁不成钢之间存在诸多张力；从横向维度，可以从全国东西南北中等不同区域、甚至不同省份的角度，进行区域、省份间的地方立法比较考察，或许会更加清晰量化地看到全国各个地方立法发展不平衡、不充分等问题；从理论维度，可以用良法善治等共识性理论原则，对地方立法进行考察评价，或许会发现某些地方立法存在理想很丰满、现实很骨感的巨大反差；从实践角度，可以把地方立法与本地方五大建设发展紧密结合起来，进行关联性、效能性、结果性考察评价，或许会发现地方立法非常重要，但对本地方五大建设和改革发展的引领规范促进保障作用却参差不齐，有的甚至差强人意，等等。通过一系列创新性、拓展性、深化性和变革性研究，一定会得出许多新的看法、判断和认知，总结出许多新的宝贵经验。我们要用改革创新的思维方法，运用大数据、人工智能等新科技手段，对地方立法改革发展实践进行创新性考察、创造性评价、变革性总结，用思维创新、理论创新、方法创新等方法，推动地方立法在未来发展中取得更大成绩，努力开创中国式现代化地方立法新局面。

回顾过去是为了更好走向未来，总结经验是为了取得更大成绩。着眼中国特色社会主义法治体系更加完善、社会主义法治国家更高水平的未来五年目标，以及到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的目标，我们需要进一步思考、研究和回答，未来中国立法尤其是未来地方立法应当做什么以及能够做什么等重大问题，从理论与实践结合上作出前瞻性思考、研究和回答。就未来立法发展而言，有以下重大关系中的地方立法问题值得我们思考研究。

中央和地方关系是地方立法存在和发展的前提和关键。新中国历史上，我们曾经实行过地方分散立法体制（1950年1月6日政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》规定，县人民政府有权拟定与县政有关的单行法规报请省人民政府批准或者备案）和中央集权立法体制（1954年宪法规定全国人大是行使国家立法权的唯一机关），现在则实行中央和地方适当分权、并逐步向地方进行立法放权的过程中。下一步，地方立法权是否能够向广度和深度持续扩展延伸。所谓广度，主要指地方立法权限在横向内容上的进一步扩大拓展；所谓深度，主要指地方立法在纵向层级上的进一步向下延伸。中央立法权限的持续下放与地方立法权限的不断扩大、层级延伸，应当是推进法治中国建设的基本逻辑，也是地方立法未来发展的必然趋势。主要理由：一是我国经济社会发展，尤其是市场经济高质量发展和基层民主建设高水平推进的底层逻辑，需要在立法上给予地方更多空间、自由度和自主权；二是改革开放以来中国行政权力简政放权的大趋势，新征程进一步全面深化改革激发地方活力的大逻辑，需要在地方立法权方面有更多体现；三是中国式法治现代化的新发展，需要地方立法自下而上地作出更大贡献；四是历史经验和现实地方立法实践证明，地方立法权向广度和深度进军利大于弊甚至有益无害（如特别行政区、民族自治地方、经济特区、授权立法等就是证明）；五是发达国家的立法经验，如欧盟上个世纪末的权力下放运动（主要是立法权力），其中具有可比性的单一制国家，如英国、法国、意大利等国家的权力下放取得较好成效。当然，我们也可以反问，在党的集中统一领导、国家统一、宪法统一、法治统一、加强宪法监督和备案审查的大前提下，国家立法权力为什么不能更多地向地方下放和倾斜？改革探索中，地方立法权的拓展延伸不必一刀切，可采取梯次方式进行，如在权限拓展方面先对经济发展前50位设区的市予以扩权，在层级延伸方面先对进入百强的县予以赋权，等等。

立法供给永远跟不上立法需求，两者之间存在较大张力，这是一个普遍性问题。因此，一方面，要从多层次多领域多维度不断增加立法供给，尤其是高质量的立法供给，包括地方立法权的用足、扩大和延伸，以更好满足人民群众和经济社会发展日益增长的立法需求；另一方面，立法资源具有稀缺性、立法权行使具有高度政治性、立法结果兑现具有高成本等特点，因此要选择性、优质化地提供立法供给，不是所有立法需求都要满足，也不可能都满足；当然，不是所有立法供给都是有效满足，而只有高质量的良性立法才能真正满足。因此，统筹处理好立法需求与立法供给关系，既不能有求必应，也不能有求不应，而要把宝贵的立法资源用在刀刃上，充分论证每一个地方立法的合理性、必要性和可行性；既要防止立法万能主义蔓延，也要警惕立法虚无主义影响，坚持有所为有所不为，坚持非必要不立法，走精品立法、高质立法路线，力争使每一个地方立法都能经得起实践、历史和人民的经验。

广义地讲，立法主体是指功能主义意义上的主体，既包括享有立法职权和行使立法职能的各类各级国家机关，也包括以各种方式参与和服务立法过程的公民个人和社会组织等。狭义地讲，则是结构主义意义上的主体，是指基于宪法对立法机关的规定而行使立法权的国家机关，在我国是指享有立法职权的各级人大及其常委会。传统立法学认为，立法是立法主体的行为过程及其结果。由于立法机关和立法者在知识、经验、能力等方面存在有限性，因此派生出许多立法理念、原则和制度，如授权立法、行政立法、滞后立法、框架立法、宜粗不宜细立法，等等。当代世界，科学技术突飞猛进，人工智能、大数据、互联网、智能计算等正在深刻改变人类文明进程。人工智能的本质是数据的百炼成钢。以深度求索等为技术平台的立法AI的出现、广泛使用和不断发展，正在并必将对传统立法产生革命性推动和颠覆性影响。例如，在立法能力上，立法AI的广泛使用，将较好解决以往立法能力不足的问题，甚至会取代许多立法者；在立法数量和质量上将带来极大突破，原来每年立法3-5件、立法质量参差不齐，立法AI可以把立法效率提高数倍，把立法质量提高到人力所能的极致；在立法方式上，过去需要授权立法、行政立法、司法立法的，现在也可在引入立法AI后由立法机关自己来完成，人大将名副其实、高效高质地主导立法；过去需要采取试点立法、滞后立法、框架立法、原则立法等立法手段、方式和程序的，未来都可能由立法AI将这些立法形式跳跃过去，直接一步到位地制定成熟完备的立法（当然，实践确实需要者除外）；包括立改废释纂授权清理备案审查等分别进行的立法，未来都可能在立法AI大系统中统筹设计、协同推进，一步到位地完成。

未来已经到来。在这种全新的立法主体与立法AI关系中，地方立法的前途命运如何，需要我们未雨绸缪、深入研究、积极应对。从理论、技术和程序上讲，立法AI高度发展、不断成熟和广泛使用后，中央和地方各自的立法工作（立法活动）将在很大程度被立法AI取代或置换，特别是地方立法很可能在这场立法AI革命中成为首当其冲的对象；在立法AI的加持下实行中央集权立法，在技术上具有极大的可行性。当然，我们也不能过分夸大立法AI的作用，人是立法的主体和主导者，立法AI只是工具和手段，这个主客体的基本关系是不能轻易改变的。

立法的本质是什么？这是一个见仁见智、没有统一定义的问题。从政治哲学而言，关于立法本质有以下一些观点：其一，民主论认为，立法是人民意志的表达，执法监察司法则是人民意志的执行；其二，正义论认为，立法是分配正义，执法是执行正义、监察司法是矫正正义；其三，国家论认为，立法权是国家意志的集中体现，是国家权力体系中的最高权力形态，是产生和配置其他权力的权力；其四，精英论认为，立法本质上是统治者、当权者、精英群体意志和主张的体现，是少数人对多数人进行管理/治理的艺术；其五，规律论认为，立法是发现规律、遵循规律、驾驭规律和运用规律的技术。正如马克思所说“立法者不是在创造法律，而是表述法律”，等等。那么，新时代地方立法的本质是什么？在根本上，地方立法与国家立法的本质是一致的；但在具体的意志和利益体现、调整对象、适用范围、功能定位等方面，又有地方特色和差异性，两者在本质上是总体相同和具体差异的统一。

不管我们采取哪一种理论或者哪些观点，都需要对立法本质问题作出政治哲学、法哲学上的回答，地方立法面临的许多问题和挑战，才可能从理论本原上得到回答和应对。尤其在我国近半个世纪的法治快速发展背景下，立法经历了从“形成法律体系”到“建设法治体系”的巨变，即从改革开放前30年以立法为中心推进法治建设的模式，向新时代以法治贯彻实施为抓手推进全面依法治国模式的转变。今天，立法固然很重要，但传统法律体系从理论到实践在国家法治建设中的角色地位发生了诸多变化：一是我国从法律大国向法治强国迈进，不仅对立法数量的控制和立法质量的提升提出了新要求，而且把法典化立法的地位作用提到了新高度；二是以法治体系为总目标总抓手，实际取代了过去以立法为中心的法治发展模式，当下中国立法发展已进入非中心的2.0版时代；三是党内法规制度体系的介入，使国家立法和法律体系的法理内涵和制度实践产生重大而微妙的变化；四是习近平总书记提出执政权、立法权、行政权、监察权、司法权的新“五权”理论，以及统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法等重大决策部署（两个新“十六字”方针的关系），对立法和法律体系建设都产生深刻影响；五是立法引导改革的新功能、人大主导立法的新角色、改革和法治相统一的新原则、在法治轨道上推进中国式现代化的新要求（纳入法治轨道主要是通过立法实现的）、统筹推进立改废释纂的立法新举措······所有这些，都对未来立法工作和立法机关提出了新挑战新期待。

理论有多远，我们就能走多远。在中央和地方立法承载着越来越多的使命、功能和责任的新形势下，在法治体系作为总目标总抓手的全面依法治国新格局下，在以中国式现代化推动创造人类立法文明新形态的新道路上，在以法治助推构建人类命运共同体、弘扬全人类共同价值的世界大变局下，我们回顾考察过去十年地方立法的成就经验，愈加需要深刻反思当代中国立法尤其是地方立法的本质、价值、功能、目标等一系列重大问题，从政理、法理、哲理的高度作出科学理性研究阐释，努力寻求最大共识的新答案，注入创新发展的新动能，为推动中华立法文明进步夯实政治哲学和法哲学的理论根基。