立法名家访谈｜沈国明：“最好”往往是“好”的敌人
沈国明教授在杭州接受访谈 ©林星阳立法是依法治国的前提和基础。在全面推进依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也因此日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问揭示了立法自身的复杂性，也表明了法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学的教学与立法人才的培养造成了困难，课堂要么成为琐碎技术知识的布道场，过分强调立法实践使理论问题被排斥，要么自说自话，无法呈现出真实的运作逻辑。立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”“立法专题沙龙”等品牌活动，邀请国内各领域学者专家探讨立法的重要问题与前沿问题。其中，涉及重要议题或问题的名家讲坛主旨演讲，我们在取得嘉宾授权的前提下，将演讲整理为文字稿发布，收录于“名家讲坛实录”中予以推送。不仅如此，我们深刻意识到，无论是立法学研究，抑或立法人才培养，都不能固步自封于象牙塔之内，亦不能停留在抽象的法条上，还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处，唯有如此，才能真正接续未来。为此，我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上，并策划了“立法名家访谈”系列（立法名家访谈｜张春生：法律多变客观上是鼓励不执法）。本期受访者为沈国明，1952年生人。现任上海交通大学凯原法学院讲席教授，师从著名法学家潘念之教授。2010年至2016年任上海市社会科学界联合会党组书记、专职副主席。自1993年起，当选上海市第十届、第十一届、第十二届、第十三届、第十四届上海市人民代表大会代表。曾任上海社会社会科学院法学研究所副所长、信息研究所所长、副院长、上海市法学会会长、市人大常委会法工委主任、市人大法制委员会主任委员。兼任中国法学会学术委员会委员、中国法学会立法学研究会常务副会长、中国法学会法理学研究会副会长。获国务院特殊津贴、国家人事部“有突出贡献中青年专家”称号。目次一、知青回眸：与共和国同命运二、返城年代：自我决定的生活三、问题导向：避免观赏性立法 四、凝聚民意：在矛盾的焦点砍一刀 五、承担的勇气：“最好”往往是“好” 六、立法后评估：实践是最好的检验标准 知青回眸：与共和国同命运在沈老师的过往阅历中，远赴北大荒上山下乡的经历是特殊且不可忽视的人生段落。从上海到黑龙江引龙河，从南到北，从黄棕壤到黑土地，从城市到农村，这种遽然的迁移，必然带来某种心理结构上的变化。用沈老师的话来说，上山下乡是特殊的年代为一代青年提供的一条特殊的道路，彼时的大环境下，知青基本上没有什么选择。因此，他不主张现在来讨论所谓的“青春有悔无悔”，因为后悔是基于选择，没有选择也就无所谓后悔不后悔。在他看来，无论是大规模的上山下乡，抑或是后来的“大返城”，都是国家发生重大变化的结果。身处其中的知青最能形成共识的，当数“与共和国同命运”，这一体悟揭示的是个体与国家命运之间的紧密关联。或许正是认识到了这一关联，再度回望已经进入老年的知青群体时，沈老师在《知青回眸引龙河》的再版说明中写道：“出于使命感，广大知青仍在以各种方式报效社会”。这便是“共命运”的另一面，改革开放使国运兴盛，也将他们塑造成具有能动性的主体，不再是“命运”的被动承受者。支撑这一体悟的是知青生活中日复一日所面对的庞杂现实。物资匮乏时期，痛快的饱食是自然欲望的指向，但从司务长的经历中，沈老师意识到职责的重要性，仅仅满足大家饱食的欲望是不够的，还需要顾及多种因素。吃的问题可以被引申得很远，一封分享日常生活的私人信件，只因对食堂伙食颇有微词，便被公之于众，并被上纲为“抹黑贫下中农，攻击上山下乡”。这一事件使他意识到公民通信自由的重要性。或许正是见识了太多“风起于微末”的诡谲力量，沈老师也格外注重“宏观”与“教条”背后所观照的具体现实。沈老师回忆道：“我所在的农场以前是劳改农场，我在那里接触了各种各样的人，初步了解了现实社会生活的样子。”从农工到炊事员到司务长再到管理员，在引龙河农场度过的八年岁月，让他培养起了与农民的深厚感情。对于国情，他不再停留于抽象地理解，而是有了更切肤的现实感知。 沈国明教授知青时代留影返城年代：自我决定的生活1977年，怀揣着引龙河时期的经历与体悟，沈老师进入华东师范大学（时名上海师范大学，1980年恢复华东师范大学之名）历史系学习。1979年，国家出台政策，允许在校生考研究生。彼时，上海社会科学院19个专业开始招收研究生。沈老师回忆道：“当时法学只有4个专业招生：国际公法、海洋法、国际私法，还有法理学。那时的法理学专业名称是‘国家与法的理论’。有人问我，怎么从历史学专业跳到法学专业去了？当时全国很少有法学专业，华东政法学院也正处于恢复之中。录取的4个人都是从其他专业转过来的。我们的老师都有留学经历，对国外法学教育制度很熟悉，在他们看来，其他专业的学生报考法学是很正常的。”我国法学专业的发展几经曲折。1957年，“反右斗争”严重扩大化，导致大批法学专业的教师受到整肃，法律虚无主义盛行，法学专业严重萎缩。1966年，“文革”10年浩劫开始，在“砸烂公检法”的口号下，法学学科遭到彻底破坏。实际上，新中国建立后，由于采取对苏联“一边倒”的政策，彼时的法理学深受苏联维辛斯基法学理论的影响，与中国实际脱节，也有悖于法学自身的特点。尽管与政治学、社会学等被取消的专业相比状况略好，但也几近于无。1978年5月11日，《光明日报》发表了《实践是检验真理的唯一标准》一文，引发了理论界关于真理标准问题的讨论。随后，党的十一届三中全会提出“发扬社会主义民主，建设社会主义法制”。至此，法学发展迎来了春天。那些年，法理学解构了“维辛斯基法学”体系的理论观点与方法论，打破了“国家与法的理论”的旧有框架，转向“法学基础理论”，并围绕诸多重要问题展开了争鸣。任何一种法律思考都不可避免地带有型塑它的“历史气候”的印记。初涉法学的沈老师的问题意识与法律观是伴随着思想解放，逐渐摆脱“以阶级斗争为纲”羁绊的印记的。上世纪80年代末，一次赴苏联科学院法学研究所的访问，让他对摒弃维辛斯基理论，投身改革开放有了更深的认识。在关于法理学范畴与方法的讨论中，他认识到：“我国法制建设将会有一个较大的发展，与这个过程同步的是，我们必须研究和解决一些现实问题，使研究的成果具有实用价值与应用价值。”后来，这种强调法律要“解决问题”、要“管用”的理念，在他涉足立法领域时被一以贯之地践行。上海社科院七九级研究生分布在文史哲经法等19个专业，此为毕业留影 二排左一为沈国明教授 问题导向：避免观赏性立法在访谈中，沈老师提到有教授将他的研究称为“实用主义法学”，对于这一评价，他表示可以接受。他说：“法律法规不是供人观赏的，而是要实施的。因此，法律要坚持问题导向，注重法律法规的实用性和可操作性，要能够有效解决社会运行中的具体问题。”要解决问题，前提是能够发现问题。问题是从现实中长出来的，是在诸多意见的交锋中呈现出来的。倘若对社会的认识与现实存在距离，那就无法把握需要通过立法解决的真问题。在沈老师看来，有些地方立法的议题选项源自国家战略或重点任务，看似很重要，但制定出来时却起不到什么作用。他说，“这些法规多半是宣示性的，不少条文与文件差不多，只是表明立法者促进和鼓励的意向，看似面面俱到，实际上回避了矛盾。在我看来，如果要用立法手段来促进某个战略或事项的发展，法规中就应当有一些促进该事项发展的具体举措。否则，该法规发挥不出规制作用，对经济社会发展并无益处，被称作‘观赏性立法’也不能怪别人苛责。”这实质上触及到了“法是什么”这样一个根本性问题。经历过争论“法的本质”的年代，沈老师对于法律内涵的看法自然有某种“普遍性”的要求，而“权利义务”的配置则是这种“普遍性”的重要体现。这种“普遍性”的要求也隐含着一种“法律并非万能”的立场，并非所有的问题都需要依赖立法来解决。沈老师指出：“法律的作用是有限的，实践往往走在法律前面，很多问题不是通过法律，而是通过发展解决的。市场瞬息万变，能够及时解决因市场变化引发的问题的法规当属‘良法’。但是，并不是市场引发的问题都需要、都能够通过立法解决，市场的发展和健全本身也会推动问题的解决。几年前，共享单车横空出世，短时间内遍布各地。不少市民并没有因为车多而感到出行方便，反而因道路资源被挤占、出行受阻而生出很多抱怨。上海交通行政部门认为，全市配置60万辆共享单车就已足够，可当时的投放量却高达200多万辆，供给远远大于需求，造成的浪费令人咋舌。于是，便有了规范共享单车市场的立法呼声。然而，制定相关规章的工作尚在酝酿阶段，优胜劣汰的市场规律便已经使共享单车由供大于求趋于供需大体平衡了。”同样，“科技发展带来的问题，也可能随着技术的进步而化解。例如，ChatGPT问世后，在给人们带来便利的同时，对既有的知识产权制度造成了巨大冲击。于是，法学理论界与实务界关于修改知识产权法律的文章不断问世，试图寻找新的法律对策。但是，没过多少时间，GPTZero出现了，它可以快速有效地检测文章是ChatGPT生成的还是人创作的。这项防止抄袭侵犯知识产权的技术，延展了相关法律的生命，让一度前途晦暗的法律规制柳暗花明。我相信今后仍将如此，技术进步带来社会治理难题，当我们认识不清时，不妨‘让子弹飞一会’，相当一部分问题将会随着技术的进一步发展得以解决。”因此，沈老师主张地方立法要坚持小快灵的立法原则，有几条就规定几条，不必所有的立法都搞体系化，毕竟每一项国家战略，每一项重点任务都需要分解成很多具体工作才可能落实和推进。地方性法规的重要功能是将国家法律细化，使其在本地得到实施。这种功能有助于推进由国家战略、重点任务分解成的具体工作。比如说，上海要建金融中心，不是制定一部关于建立上海国际金融中心的条例可以解决问题的。应该将这一任务分解成很多小的的问题，再针对性地予以解决。所以地方立法应该有很强的针对性，切口要小，着眼于解决问题，需要几条规定几条。坚持“问题”导向，就要及时发现问题、提出问题。大多数立法草案之所以由政府提出，是因为政府部门处在社会管理第一线，往往能最先发现社会上出现的问题。沈老师认为，由政府提出立法草案并不等同于政府主导立法，也未背离人大主导立法的原则。所谓人大主导立法并非意味着法律法规草案都要由人大起草，而主要体现在人大掌握和决定从立项到最后通过的每个环节，可以对政府提出的草案说“不”。“全国人大机关人手有限，地方人大机关也是如此。政府一个部委的人数通常比同级人大机关的人数要多，而且部委仅管理一个领域的行政事务，但人大承担的立法职能需要覆盖所有领域。就凭这一点，大家都应该理解，让人大承担所有法律法规的起草工作是不现实的。何况人大工作人员又不在社会管理第一线，只有在第一线，才知道哪些问题应该通过立法加以解决，怎样的规定能够得到切实地执行。我在上海市人大常委会工作的时候，接待过美国国会议员助手休假团。与他们交流时，我问他们，美国的立法议案通常由谁提出，他们告诉我，85%以上是政府提出的，因为政府知道实际情况。”沈老师曾撰文提到我国的改革是政府主导型的,有人便据此认为他主张政府主导立法。沈老师说：“‘政府主导型改革’与‘人大主导立法’是两个层面的问题，不能混为一谈。‘中国的改革是政府主导型改革，所谓政府主导是指中国共产党领导，自上而下的运作。即使像小岗村实行大包干这样的改革，如果没有党和政府的肯定和推行，‘家庭承包责任制’也不会走向全国，更不可能写入宪法。十四大以来，历次三中全会都会规划五年的改革，最近二十届三中全会的《决定》，又擘画了300多项改革。据此可以说，没有政府主导，中国的改革不可能取得今天这样的成就。”不过，沈老师强调，“中国的改革是政府主导型的改革，并不是说政府无所不能。十一届三中全会以来的四十多年,有一条摒弃人治、建设法治的清晰轨迹。责任政府、有限政府、法治政府建设日益要求政府应当依法行政，法无授权不可为。人大是最高国家权力机关，立法是其基本职能之一，由人大主导立法符合宪法要求，可以说天经地义，不可能由政府主导。不要说立法，即使经济社会事务也并不都由政府包揽，该由市场管的事应交由市场管，该由社会管的事应交给社会管。”谈及社会,沈老师认为，“社会在发育并成熟起来。随着现实的变化，社会管理已经逐步转变为社会治理。通过广大社会成员的参与，社会管理正在进入治理状态。如果到基层看看，无论是社区还是乡镇，都能感觉到社会的快速成长，相信今后社会和市场的作用将得到更大发挥。”沈国明教授带领博士生开展“走进人大”主题活动 凝聚民意：在矛盾的焦点砍一刀不同于学院派的曲折迂回，沈老师对于立法的理解直白而坦率，这与他在立法工作中形成的对事物复杂性的理解密切相关。“立法的内容很丰富，但总体上是配置权利义务、权力与责任。学校的老师和同学都会发表评论，指出这个规定不够好，那个规定也不理想。如果按照教科书的标准来衡量，他们的看法很有道理。问题是，法律法规并非是闭门造车、根据最佳理论得出的结果，而是利益相关方充分博弈、互相妥协的产物。如果脱离实际，就无法理解立法。立法过程中,相关各方提出自己的意见，从各自角度来看，所提出的意见都有道理。因此，立法要理解矛盾的内涵，从最大多数人的最大利益出发做出决策。彭真同志曾说,‘立法就是在矛盾的焦点砍一刀’。这话非常深刻,揭示了立法工作的真谛。在矛盾焦点砍一刀,可能无法做到尽善尽美，但这样的结果通常是各方可以接受的，这样的法律法规在社会生活中是可以发挥作用的。”关于在矛盾的焦点上砍一刀，沈老师认为这是立法中的基本工作。他举例说：“地铁站里有很多商铺，商铺的租金归谁？交通局认为，既然地铁归他们管，地铁站的商铺租金当然应该归他们。城投公司则认为，地铁是他们投资建设的，商铺租金自然应该用于回收投资。双方各持己见,很难协调。这个矛盾法工委是绕不过去的。我们在充分听取双方意见的基础上，权衡利弊得失，做出了规定，就是按照市场化原则，将商铺租金用于交通建设和运营。通过这个例子，可以让学生们理解如何在制度层面化解社会矛盾，了解条文背后的利益博弈。”“直面矛盾的前提是要了解矛盾。立法是聚焦社情，凝聚民意的结果。要立出高质量的法规，需要花更多的力气去研究政策，这样制定出来的法规才有针对性。我们现在对政策的重视程度不够，毛主席说，政策和策略是党的生命。但我们现在似乎更关注立法是否政治正确，对于政策和策略考虑得比较少，所以制定出来的法规往往操作性较弱。要提高地方立法的质量，必须重视政策和策略，不能仅仅通过立法来表明对一个事物对错与否的态度，更重要的是让法规在实际生活中发挥作用。”“社会的发展使事物之间的联系增加，因此，解决问题必须考虑事物的相互联系。制定法规必须要有系统性思维，不能单向度地考虑问题。那样，容易产生合成谬误。举个例子，教育部门为了改变应试教育的状况，出台了严禁学科类教育培训的政策，导致大批教培机构机构关门。在经济下行的背景下，这一政策加剧了失业现象。换句话说，这一政策虽然从局部看起来是对的，但是从全局看未必合适，这就是合成谬误。所以，制定地方性法规，应当系统考虑相关问题和所涉因素，把握法规出台的合适时机，助推经济社会协调发展。”也正是基于此，沈老师认为立法学课程应该结合经济社会发展的生动实践，具有丰富的课程内涵。他说，“法律是社会关系的总和”，因此，立法学应该帮助学生学会分析、理解法律，透过条文认识背后的社会关系和利益格局，从而明白法律如何作用于经济社会实践。当然，立法学也需要教授技术规范，但是，重点是前者。尤其不能按照自己对外国法律的理解,或者按照自己设想的最佳模式，对既有法规都持批评的态度，那样的教学脱离实际，不能真正帮助学生提高对社会的认知水平，也无法起到教化作用。立法学应该有助于学生认识社会现实，使他们踏上社会后能很快进入角色。沈老师培养学生也本着这样的理念。他举例说，“有个学生，入学不久就跟我讨论毕业论文选题。我说你先准备，过段时间再讨论。后来，他有了一些积累，我建议他试试做立法准备阶段这个题目，这个问题在实践中很重要，也存在很多需要改进的地方，但是现在几乎没人关注。他去查资料，发现确实只有很少的文章涉及到这个概念。后来他花了很多精力，去政府法制部门跟踪一部法规从起草到提交人大常委会的全过程，还旁听了人大常委会大会审议和分组审议，观察立法过程中的争论。他作为工作人员参加了一次人代会。经历这些后，他说感觉完全不一样了，关于立法准备阶段需要研究的问题不少，有内容可写。他花了较长时间进行研究，最终完成的博士学位论文质量不错。”彭真强调法是在矛盾的焦点上划杠杠 承担的勇气：“最好”往往是“好”的敌人“立法是利益博弈”，“立法就是在矛盾焦点砍一刀”，这种知识或道理或许并不难懂。然而，在沈老师看来，“在实际操作中，还需要注意保持利益平衡，避免出现零和局面，尤其是要照顾弱势群体，解决人民群众最关心、最现实、最直接的利益问题。相较于学理问题，立法更多面对的是实际问题。我们党经历了长期执政的考验，日益走向成熟，知道远期目标和近期工作的关系，不急功近利,而是蹄疾步稳。正如习近平总书记所指出的：‘不提不切实际的口号，不提超越阶段的目标，不做不切实际的事情。’相比之下,一些发展中国家的教训值得记取。在那些国家,执政党为了兑现对选民的承诺，一味地‘发大礼包”取悦选民，以巩固执政基础，结果这种所谓的‘亲民政治’皆以失败告终。因此，解决实际问题必须顾及执法成本和社会条件。”但在实践中，仍然可以见到一些不切实际的地方立法选项。这些立法的共同点是脱离现实条件，不计成本地使用各种资源，追求所调整事项的理想状态，以“最好”作为目标。这种做法在单个事项上也许能达到目的，但整体上未必对经济社会发展有利，有的甚至有损害。中国作为发展中国家，经济实现持续增长并不容易，要实现到本世纪中叶进入中等发达国家行列，还需要艰苦奋斗很多年。虽然有点积累，但不能所费不赀，更不能竭泽而渔。对此，沈老师抱持着清醒的认知：“我们党是很有使命感的，对实现发展目标很执着。因此，比较容易犯左的毛病，习近平总书记的讲话很有针对性。回溯历史，上世纪50年代，公安工作的目标是实现“四无”，即无重大刑事案件、无重大治安灾害事故、无重大责任事故、无重大违法犯罪活动。其实，是否发生重大案件、重大事故并不是以我们主观意志为转移的。追求类似“四无”的情况，现在仍时常可以见到。”沈老师提到令他印象深刻的一次会议。1986年，上海市委政法委召开首届社会治安综合治理研讨会，研判治安形势和对策。会上比较占优势的观点认为,刑事案件高发多发是坚持公有制不够，因为“私有制是产生犯罪的根源”。沈老师认为，如果立足于“私有制是犯罪的根源”来看当下的治安形势，无异于用大炮打蚊子，是形而上学的，会导致对形势的误判。他在发言中表明了自己的观点，认为用“私有制是犯罪的根源”解释当下的治安问题不合适，因为一个是讲人类社会发展历史，很宏观；一个是讲现实问题，相对微观。我们处于人均GDP开始快速增长的阶段，处于既要坚持计划经济又要发展商品经济，同时还要发展个体经济和私营经济的时期，社会矛盾会增多，刑事犯罪也一定会增多，这是改革开放后必然面临的形势，也是社会发展到这个阶段的必然现象。确立这样的认识，对公安工作把握大势、增强警力，着力实行社会治安综合治理是有帮助的。之后，在对治安形势作研判时，面对犯罪率稳中有升的局面，大家的共识是，将总体可控而非降低犯罪率作为短期工作目标，因为在当时做不到降低犯罪率。我的体会是，“我们的工作不宜都以‘最好’作为目标，而应以‘好’为目标。经验告诉我们，‘最好’往往是‘好’的敌人。”本着这样的认识,他对一些很难实施的立法选项提出否定性意见。他说，“不能很好实施的法规,不能增强法治的权威。相反，由于有它没它都一样，大家不把它当回事，会削弱人大的权威和法治的权威。”作为学者，发表意见有时也会被误解。对于来自社会的误解，沈老师举了个例子，以说明自己的态度。1987年，沈老师参与了城市土地制度改革的研讨，并提出应当修改1982年宪法的规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。因此，当上海第一块土地批租地块（虹桥第26号地块）出让时，媒体采访了他。采访见报后有市民来信称：“沈国明，你胆敢出让上海一寸土地，就杀了你和你的全家。”沈老师说，“其实,市民的反应我很理解，因为‘土地使用权有偿出让和转让’根据香港的提法被简化为‘土地批租’，‘土地批租’很容易被误解成搞‘租界’。在不很了解这项制度的人眼里，中国人民经过流血牺牲摆脱了外国列强的奴役，现在又要搞租界，这是绝不能容忍的。这种误解说明我们缺乏对相关制度的宣传。现在，不会再有人把土地批租视作搞租界了。我有点遗憾，那封信如果留着，也历史进步的一个见证。”立法与著书立说不同，立法者往往隐名于集体意志之后，很难被看见。加之立法本就是在诸多矛盾中求平衡，过程中必然有很多情况不可言说。在这个意义上，立法者需要具备做幕后英雄的奉献精神。“但是，我觉得参与立法的工作人员应该留下些文字,记录一些立法中值得回味的故事。为此，我主持编辑出版了《立法中的博弈》一书，让参与立法的工作人员留下一些人生记忆。”或许是基于对“问题”的把握，或许是基于对“责任”的知晓，或许兼而有之，沈老师对浦东新区的法规授权也有着清醒的认知。学界和其他地方有人将上海市人大及其常委会制定浦东新区法规视为一种“特权”，对此他说：“这些都是误解。全国人大授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，上海承受的压力是很大的。接受这个权力，意味着上海要拿出能够推动经济社会发展，融入全球化、有助于国际对话的法规。浦东承担着做改革开放排头兵，创新发展先行者的责任，改革难免会触碰既有法律，因为创新包括突破既有制度的制度创新。在法治规范体系已经形成的情况下，授权上海制定浦东新区法规为改革和创新提供了空间，也为浦东在法律的框架下进行改革提供了制度基础。制定每一部浦东新区法规都需要做很多工作，单是各部门形成共识就不是一件容易的事情，因为各部门职责不同，考虑问题的角度不同，必须花很多时间沟通协调，才可能形成共识。拥有了浦东新区法规立法权，可以说，仅仅是万里长征迈出第一步，上海要把制定浦东新区法规当作全市的事情，中央各部委要把它当成国家的事情，大家一起来做，浦东新区法规才可能达到预期效果。” 立法后评估：实践是最好的检验标准既然立法的目的是为了“解决问题”，那么评价一部法律法规，必然是看其实施后是否切实解决了问题。因此，沈老师提出了立法后评估。他认为，后评估虽然在建设领域广泛运用，但其实对于政策和法律，同样可以采用这种方式。立法后评估并不仅仅依赖一套标准来打分，最主要的是观察其实施情况，即法律法规管用不管用。沈老师举例说：“我们第一次做立法后评估，选择的项目是上海市的《历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》。选这个项目的重要理由是：这个项目相对闭环，受其他因素的影响较小，能较好地显示法规与实施效果的相关性，后评估结论也更具说服力。在开展这项后评估时，我们广泛听取意见，甚至追踪了因为保护优秀建筑而被动迁离开的居民。”但是他也指出，这种评估方式不应成为立法工作的必经程序。“我认为，不需要对每部法律法规都进行评估。例如，上海世博会非常成功，从中央领导到国内外观众都很满意，市民对世博会和世博会期间的城市治理也非常满意。为了巩固世博会取得的成果，全市上下都期望把世博会期间的一些政府规章提升为地方性法规，以使有效的行政措施继续实施。在人大常委会，有人提议要对这些政府规章做后评估，再来确定是否上升为法规。其实，做后评估是为了检验立法效果，世博会的实践本身就是最好的评估。基于这样的认识，人大没有再对这些规章进行评估，而是直接将政府规章提升为地方性法规。”在沈老师心目中，民众评价占据着极为重要的地位，他也非常重视借助媒体让民众接近法律法规。“立法是很需要借助媒体的，媒体的介入拉近了立法和老百姓之间的距离。人大是展示民主的窗口，是表现民主的舞台，所以应该把立法过程展示出来。媒体报道人大常委会审议中的各种意见，以及普通市民对法规的意见，对凝聚民意、集中民智很有好处，对法规实施也有积极作用。”对于如何发扬民主，沈老师认为应当充分用好体现民主、体现民主精神的制度资源。在他看来，很多好的制度资源并未得到充分的利用，如听证会制度、论证会制度。他说，“立法法中规定了听证会这一形式，但是，现在很少开听证会。听证会对于体现全过程人民民主有作用，对于提高立法质量也有作用，还有利于树立人大形象。他建议从事立法学研究的专业人员，对已经举行过的立法听证会进行总结，看看有哪些做法应该肯定并制度化，哪些经验值得推广，哪些做法应当改进。既然《立法法》有了相关规定，就不能让这项制度闲置。当然，也不能把听证会搞得太复杂，应当通过实践和总结，形成常态化的听证会制度。不仅是听证会，人大在科学立法、民主立法方面有很多制度资源可以利用，有很多事情可以做。正所谓，天下无不可为之事，只怕立志不坚。” 2001年5月18日，上海市人大常委会首次举行立法听证会聚焦“学生伤害事故处理”策划｜阮汨君口述｜沈国明撰稿｜阮汨君 程圆圆编辑｜阮汨君 龚月玥
