编者按：

    在推进全面依法治国的背景下，立法意义重大，立法学研究也因此日益受到重视。与之相应，立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问一方面揭示了立法自身的复杂性，一方面也表明了法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断，悬置为又一门技术性的专业学问，前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学的教学与立法人才的培养造成困难，课堂成为了琐碎技术知识的布道场，对立法实践的过分强调使理论问题被排斥，却又无法呈现出真实的运作逻辑。

    立法研究院长期关注立法理论与立法实践，创办了“立法名家讲坛”这一品牌活动，邀请国内各领域学者专家探讨立法的重要问题与前沿问题。然而，我们意识到，尽管言说已是一种行动，但仍远远不够，还应当有对话：专业之间的对话，理论与实践之间的对话，中西之间的对话，过去与现在、未来的对话，等等。不过，这种对话并不意味着我们需要另起炉灶，恰恰相反，我们可以借用已有的资源，去挖掘其中已被记录但尚未被发现的重要议题或问题。是以，立法研究院推出了“名家讲坛实录”系列。该系列选取以往的名家讲坛主旨演讲，在取得嘉宾授权的前提下，将演讲整理为文字稿发布，供各位同仁学习与探讨。

    本期选取葛洪义教授的主旨演讲作为名家讲坛实录第1期予以推送。这次演讲从一般法理论角度出发，不仅因应了当下学界对“立法法第82条究竟是限权还是赋权”这一问题的争议，同时指向了依法治国这一更宏大的命题。具体而言，葛洪义教授在这场讲座中，指出了地方立法研究中的一个根本问题，即“地方”所指向的“央地关系”问题，并通过讲述“地方是否有权力？全国人大与地方人大的关系为何？为何要推动地方立法？何为法治？民主立法与科学立法的关系为何？地方立法何去何从？”这六个问题回答了“为什么会地方立法作用比较有限？能不能解决？又应该怎么解决？”这一问题。

    需要说明的是，本文是由讲座视频转录整理，为了便于阅读，我们对文字做了一些删减和改动，但并不涉及实质性的改变。若仍有疏漏或不妥之处，乃是编辑一人之过，请读者指正。

地方立法的几个理论问题

承蒙立法研究院的老师们的盛情，今天我在这儿跟大家就地方立法的几个理论问题谈点自己的看法，供大家参考。

在我们国家，地方立法主要指的是地方人大按照法定职权和程序制定、修改、废止规范性法律文件的活动。在这里，我其实做出了一个限定。因为根据立法法的规定，有权制定规范性法律文件的主体，在地方层面除了地方人大及其常委会以外，地方政府也有权制定地方规章。与此同时，在地方层面还有自治条例和单行条例，但自治条例和单行条例属于民族自治的地方，也就是由它的民族性、民族自治属性来赋予的，而不是由它的地方属性赋予。所以这个地方立法主要指的地方人大，再加上地方政府这一块。不过，虽然地方政府可以制定地方规章，但是立法法对地方规章和地方人大所制定的地方性法规之间的关系有一个规定，地方人大制定的地方性法规，它的效力是高于地方规章的。所以地方立法它的主体或者最主要的部分就是指地方人大及其常委会依照法定职权和程序制定的规范，制定、修改、废止规范性法律文件的活动。

在我们国家，目前来说，地方立法主要分为三种类型，一种是实施性立法，一种是先行性立法，一种是自主性立法。顾名思义，实施性立法，就是以实施国家法律，实施国务院所制定的行政法规为目的的立法，所以，有人也称执行性立法，就是为了落实某一类法律而制定的。先行性立法，从字面上就知道，它就是依据先行、先试产生出来的一种立法权。所以，这种立法权其实一般来说都是给特别授权的人大才能够去行使。还有一种自主性立法，主要是根据本地的实际情况来制定的。

目前，从地方立法的情况来看，我们国家整体而言，实施性立法还是主要方式，自主性立法和先行性立法相对较少。自主性立法和先行性立法的空间不是太大，实施性立法可做的比较多。但是，总体来看，地方立法的作用还是比较有限的。所以我今天就想围绕这个问题：为什么地方立法作用比较有限？能不能解决？又应该怎么解决？谈点自己的看法，供大家参考。具体而言，今天想谈六个问题。

第一个问题，在中国，重要的是中央与地方的关系。地方毫无疑问是隶属中央的，所以无论从政治上来说，它的大一统的要求；还是从法律上来说，似乎中央权力都是很大，地方好像没有什么权。所以，第一个问题就是：中央与地方关系之中的地方，究竟有没有权力，有多大的权力？

那么，面临这个问题，大家想一想：在疫情中间谁管得着自己？是党中央管理？还是国务院管理？还是社区管理？你的有关的防疫政策都是属地的。由区里来决定，还是由市里来决定？省里头参与的工作多？至少在公开的场合，通常都以市、区为单位来宣布对你的管理规定，这些规定就可以决定你能不能走出小区，能不能吃上新鲜的蔬菜，家里有病人能不能送到医院去。所以，如果你再仔细想一想衣食住行、生老病死，哪些事不是由地方来决定？你穿什么样的衣服？能不能穿什么样的衣服？吃什么样的食品？住什么样的房子？享受什么样的政策？能不能开车？买了车能不能上路？都是谁定的？生几个孩子？怎么生法？交多少的抚养费，老了以后住在哪里？养老院谁来建？去哪里看病？等等，这些都是和我们的日常生活相关的，至少我们只是讲的自然人。再想想企业，因为不同地方的营商环境不同，它们就选择奔向不同的地方，在不同的地方开花结果。

因此，尽管我们是中央统一领导的国家，但是这种领导落实到我们个人身上，落实到企业身上，甚至落实到我们的机关干部身上，都带有鲜明的地方色彩。你在杭州工作和在上海工作、在北京工作，你的工资待遇可能都不一样。你在北京，分到国务院机关或者市属单位，福利待遇都不一样的。所以，我们可以看到，其实地方层面管着我们的许许多多的事情，它不像我们所想象的那样，好像全国就是一盘棋，那是计划经济时代的事了。现在实际上我们的主要方面，生活中间的大部分的事物都是由属地政策决定的。也正因为这样，我们有基层干部说话的时候就比较冲，说他上管天下管地，中间管空气。你想他都牛到这样一个程度了，可以把你刑事100遍，可以随意地赋你一个红码，让你出不了门，你说他权力大不大？

事实上，我们国家的执政能力怎么样，一方面是中央的事情，另外一方面是通过地方体现出来。地方之间的差异性也表明，地方的腾挪、闪躲的空间还是非常大。所以，就第一个问题来说，实际上我们的地方它是享有很多权力，但是地方享有的这些权力，一个最大的问题就是你不知道它究竟有多大，它权力很大无所不在，但是你从来不知道，因为法律上从来没描述过它的边界，没有写过它有什么独立的权力，因为我们的中央到地方的职权划分在法律上是不反映、不明确的，或者是基本上不反映。虽然说在司法权力上有一定的反映，因为有管辖问题，但是你看一下地方人大和地方各级人民政府的组织法，上级人大和下级人大，上级人民政府和下级人民政府，省级政府、市级政府、区县政府职权划分的就不清楚了。所以说在地方拥有这么大的权力的情况下，在依法治国的今天，是不是要用法律去规范它？也就是说，地方实际上拥有非常大的权力，但是在法律上不清楚，所以说就需要通过赋予地方立法权的方式，当然也包括其他的方式，予以规范和限制。

在改革开放以前，我们国家基本上不存在地方的立法权。共同纲领它不涉及立法权问题。五四宪法也没有地方立法权，全部立法权是归于全国人大的。现在是我们的全国人大制定基本法律，人大常委会制定基本法律以外的其他法律。在五四宪法中间，全国人大常委会制定的只能叫法令。但是在五四宪法中就规定了民族自治地方有制定自治条例和单行条例的权力。七五和七八宪法在立法权方面没有涉及，因为那个时期我们整体上对法实际上就不是太重视。所以，这样一个立法体制，它跟我们的国家体制是一致的，权力比较集中，立法权高度集中在全国人大，这是对集权体制的反映。

从五四宪法到七八宪法都缺乏对地方立法权的规定

这样的权力集中肯定会带来很多问题，当时的领导人也意识到了这些问题。比如，毛泽东主席1956年写《论十大关系》，其中，第五个关系就是中央与地方的关系。那么他在谈这个关系的时候就说要调动两个积极性，除了调动中央的积极性，还要调动地方的积极性，两个积极性比一个积极性要好。那么怎么调动积极性有很多的措施，其中提到应该允许地方制定章程、条例、办法，但这个规定并没有在人大系统中间落实。各级政府从来都有发红头文件的权力，但还没有立法的权力。

《论十大关系》封面及其目录，由目录可见其中第五个关系即为“中央和地方的关系”

直到改革开放以来，地方才成为立法的主体。一开始，是1982年宪法，特别是1979年的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，赋予地方一定的立法权，或者是参与权，比如说你可以去提请立法或者是制定一些草案等等。然后省级人大有了立法权，后来一部分市，还有国务院列出来的14个沿海城市，还有重点城市、特区，逐步被赋予立法权。一直到2013年，国家开始提出来给设区的市授予地方立法权。到了2018年底的时候，我们国家把239个设区的市都作为享有地方立法权的主体。另外，还明确30个自治州，4个不设区的地级市享有设区市的地方立法权。因为当时提的是设区的市地方立法权，但是我们国家有几个市是不设区的，不设区的市包括广东的东莞、中山，海南的三沙，甘肃的嘉峪关。这些市为什么不设区？是要搞改革，也就是由市里头直接领导县，扁平化管理，是一种改革措施。我们如果把立法权仅仅给设区的市，对这些城市就不太公平，而且事实上这些城市发展的还都不错，像广东东莞它的经济体量和有些省是一样的。所以，授予立法权的地方有273个。总之，从改革开放以来，地方立法大规模的发展，地方立法主体越来越多这个事实来看，实际上地方立法权授予给更多的地方，是改革开放的要求。

地方享有了一定的权力，就意味着地方要负有独立的责任。就像我们大学有教育部办的、中央办的、有省里办的、有市里办的，谁办的谁就出钱。这样一种体制跟过去是不一样的，过去是计划经济体制，全国是一盘棋。现在是分灶时代，分到什么，就意味着每个省里的事儿你要自己负责。所以在我们国家，地方从来都是有很大的权力，唯一的问题就是这个权力要不要法律化？以及在法律化的过程中间地方的立法是不是需要的？从目前来看，很显然，中央扩大立法权主体的行为，表明中央认为地方应该承担起责任，它是整个国家法治建设的一个组成部分。如果说我们通过国家立法，希望使我们的国家权力依法行使，把国家权力行使纳入法治轨道，那么我们想加强地方立法也自然包括通过地方立法，对地方国家机关的行为予以规范。这是我想说的第一个问题。

中央赋予地方一定的立法权，地方相应地承担独立的责任

第二个问题就是在立法体制中，全国人大和地方人大之间究竟是什么关系？全国人大和地方人大之间是什么关系，很多人其实是不清楚的。由于在立法法中间有规定，地方性法规不得与宪法、法律相抵触，很多人就想当然地认为，全国人大是领导地方人大的。实际上，全国人大和地方人大之间不存在领导与被领导的关系。从业务上来说，全国人大可以指导地方人大的工作，但是大家要知道指导工作，实际上它是相对来说建立在双方的工作关系中，并不具有约束性，它并不意味着地方人大你必须听全国人大的。

在立法的时候，具有实质影响力的地方在于，全国人大对地方人大的立法有监督权，它可以监督你的立法。具体体现在哪里呢？体现在地方人大及其常委会制定的地方性法规，要报全国人大常委会备案。而自治区的自治条例和单行条例，甚至还要报全国人大常委会批准才能生效。所以说，它是通过这样一种业务上的关系，比如说人大一项重要的权力就是立法权。享有立法权的地方人大，它的重要职能之一就是立法，而立法要受到全国人大一定的业务上的这样一种监督。但它不是行政上的上下级机构。大家可以看一下《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，看看上下级人大之间的关系，再看一看《立法法》中间关于地方人大的立法权的规定，里面不存在什么全国人大领导地方人大的工作。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对上下级人大之间的关系作出规定

所以大家要想想，为什么叫备案？你制定的报到我这儿来。当然，在中国，因为备案通常向上级备案，向领导备案，所以，久而久之，备案之后就被审批了，就变成报批了。就像我们疫情期间要出去，本来说是备案就可以了，后来其实是备案以后要批准你才能出去，实际上把备案的含义扩大了。当然我们在省级人大和市级人大中间有些法规，也是需要经过批准，但是它依然不存在这样一个领导关系。所以，这一点是一个比较重要的问题，它涉及到我们国家的体制、制度问题。我们国家制度的根本性质是人民当家作主，人民当家作主、行使权力的地方就是人民代表大会，你不能说人民代表大会还有上级，这就是说人民行使权力的地方还有上级，这在法律上无论如何是不能这么表达的。

所以我们用备案批准这样一些词来反映地方人大和全国人大之间的关系，说明它们之间不是一个隶属关系，而是各自都可以发挥作用。虽说各自都可以发挥作用，为什么地方人大制定的法律效果就没有那么好呢？原因就在于，中央和地方在我们国家在职能和事权方面的分工是不明确，也就是说，哪些事情应该专属于地方来管，哪些事情专属于中央来管，目前来说这个问题没解决，这是我们法治建设中间一个非常重要的前提问题。这就是要职权法定。总书记说要把权力关到制度的笼子里，这个笼子是什么？就是职权法定，要用法律把权力规定了，你才能把它关进去。现在这个规定权力的笼子没编出来，你拿什么东西关，这就是我说的我们法治建设的任务，而没关起来的这个权力就包括中央和地方之间哪些事应该地方干，哪些事应该中央干。但在实践中，这些都是是不清楚的。实际情况是上级也能干，下级也能干，中央也能干，地方也能干，省里也能干，市里也能干，区县也能干，一个事情很多情况下是几级都可以干。

备案审查是指规范性文件在制定颁布后，按法定期限报同级或上一级人大常委会备案，由接受备案的人大常委会在法定期限内依照法定标准和程序对其进行监督审查的活动

那问题就来了。在立法的时候，这个是由全国人大来立法，还是地方人大来立法？是由省级人大来立法，还是市级人大来立法？因为都能干，所以全国人大立法，然后地方搞的实施性的地方性法规，来执行全国人大制定的法律，但是因为它是执行全国制定的法律，所以它不仅不能与上级的法律相违背、相抵触，而且它还有一个边界问题。在这样一个框架范围内，地方人大的活动空间自然的就被限制，如果没有明确的事权范围，它一定是被限制的。在中央和他都能干的情况下，中央立法就可以调整这个关系，省里的立法你可以调整，市里的立法你也可以规定。在这种情况下，当然是中央的规定是最有效的，什么都是更高一级的国家机关所制定的文件更有效。比如，规范性法律文件就更有效，因为它不是一个专属的权力。

这个问题在我们国家实际上从朱镕基同志担任总理的时候，在我们的财政体制改革的时候，中央就想解决这个问题，把财权和事权匹配起来，然后中央把财权收上去的时候，把事权也要收上去。最后实际结果是，财政收上去了，事权还在地方。大家看一下十八届三中全会的决定，中央大概划分了一下哪些事情属于中央事权，什么事情属于中央和地方的共同事权。省以下的各级人民政府的事权又是什么。但是这个决定，最终只是由财政部出了一个财政事权划分的文件，由国务院转发，中央层面还是没有拿出来相关决定。它说明一个什么问题？说明在中国要想划分中央和地方、上级和下级的权力是一个非常困难的事情，不是说中央不想干，而是说它的可能困难很多，恰当的方法还没有找到。什么时候地方事权明确了，地方立法的空间就明确了。

目前来说，全国人大和地方人大之间的关系，其实是受制于中国中央和地方之间的权力分配的体制的，我们国家中央和地方之间的许多权力分配并不是通过法律完成的，所以我们的立法在中间所能够发挥的作用就是比较有限的。大家也可以看一看，我们国家在中央和地方，谈到特区建设或谈到什么，确实会有一些法律，但基本来说，实际上法律上的规定并不是主要的。改革开放中间授予了地方很多的权力，包括在地方设了很多的特区开发区、保税区、新区、湾区，有很多的名字，但是这个区那个区有多少它是通过法律设定的？大部分都是作为改革的措施由中央出具的，然后在全国推行。所以我们说地方立法未来可期，它主要和这个问题有关系，也就是说，中央和地方之间的权力的分配，终归是要有一个大致的划分的，有划分了以后大家才能各负其责。这是我们说的第二个问题。

中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》把中央与地方之间的事权划分和确定列为全面深化改革的重要内容，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任

第三个问题就是谈谈为什么要推动地方立法的发展？发展地方立法的缘由，全国人大法工委的领导同志曾经有过一个介绍。他说，三类地方立法还有各有各的作用。第一类就是通过实施类的立法，来贯彻落实法律行政法规的有关政策。第二类就是通过自主性立法，因地制宜管理地方事务，提升地方治理水平。第三类就是通过先行性立法先行先试，为全国性立法提供经验。所以我们国家地方立法所涉及到的类型，各自有自己的针对性。

这个类型的设置实际上是非常具有中国特色的。从地位来说，它是和我们体制有关系的，一方面我们是贯彻落实宪法、法律的规定。另一方面，实际上它也是把全国人大当成上级了，也就是贯彻落实上级的指示。但是我们刚才讲了，其实全国人大和地方人大之间它不是一个上下级关系，在法律上它不是上下级关系。我们说在法律上不是，但是事实上它反映了这个架构的特点，也限制了这一类立法它的作用空间。所以很多人就说地方性法规怎么老是重复上位法，不同地区的地方性法规，它的差异化程度并不是很大，那么就实施类立法来说，造成它的原因就是权力的分配。

那么自主性的立法，这一类的立法，它说的是因地制宜的管理地方性的事务，着力提升地方治理的水平。但是这一类因为地方事务的范围有限，真正的属于地方事务的这类事情其实不是很多的，更多的事情大家都能管的，就跟我们的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中间说的，大家都要服从上级的领导。这样一来，它自主活动的空间非常有限，哪些事是属于可以因地制宜、由本地来管理的,地方在这一块不是特别明确，至少在法律上不明确。那么你在法律上不明确，你能做的事情就比较有限，所以这种自主性立法在我们国家的地方性法规中间并不多见，甚至把地方立法范围扩大到自治条例、单行条例也是如此。拥有制定自治条例、单行条例权力的民族自治地方，有相当一部分是不行使的。按照自治条例、单行条例属于民族自治地方立法权的范围来说，它其实包括自治县的，但是，不少自治县，几乎没有行使过立法权。原因也很简单，究竟什么是自治范围？这个事情不清楚，或者说不容易搞清楚。你不能说领导说了就自治，那么领导换了呢？这是一个很实际的问题了。所以如果你不能用法律框架规定的很明确，那么你在这个领域中间想通过立法来解决问题，难度就比较大，所以我们说自主性立法在我们国家的比例也不是太大，数量不多。

那么，先行性立法先行先试，为全国性立法提供经验。这种情况，是要非常有勇气才能做的，要么就是国家明确授权的，要么有关方面的专门有安排。如果是某个地方的人大，自主的去先行先试，这种情况不多见，这也是由我们国家的领导体制决定。在我们国家，如果你要推动地方立法的发展，真要想达到与我们经济社会发展的需要相匹配，充分的发挥地方立法作用的目的。那么我们在许多方面，还需要向前迈进一大步，如果你不往前迈进了，地方性法规这一块就非常难做，它的影响始终就有限，如果你不能发挥作用，慢慢这种立法法上所规定的法律的渊源、法的表现形式，它就得不到社会的尊重。所以，你现在可以判断，我们司法机关在当人民群众有矛盾有纠纷需要解决的时候，引用地方性法规的几率有多大？我们的地方性法规大部分是跟政府有关的，是政府为了进行管理所制定的，在政府部门中间划分一下权力，然后把实施法规所需要的地方财政支持列入预算，增加一些编制，这些问题它解决了。但老百姓真正需要的是能够用地方性法规来维护自己的权利，来救济自己，而这样的能力不足就等于说他丧失了激活法律的最重要的力量，那就是公民力量、老百姓的力量，因为老百姓的权利受侵害了，或者他/她以为自己的权利受侵害，他/她就会积极地去行使法律，所有有效的法律都是这么被激活的。而地方性法规往往不具有这样一种功能，所以老百姓没法拿它来保护自己，当然，法规中会说国家机关应该干什么，但问题是没干你不能到法院去起诉他，你只能举报它，渠道是不一样的。

所以，我们要推动地方立法的发展，就必须要想办法让它切入更实际的主题。现在我们的地方性法规已经出现了越来越多的倡导性、促进类的法律。为了促进什么事业发展制定一个法规，这在各个地方都有出现。那为什么制定促进性的法律？倡导也好，促进也好，大家想想它的约束力、强制性那是完全不同的。这种情况，它也反映出我们地方立法的困难，一方面国家授予了地方人大立法权，另外一方面地方人大想发挥作用怎么发挥，这个问题还在探索之中。这是我们说第三个问题，也就是我们推动地方立法发展的这样一个动因、缘由，其实我们在理论上还是需要进一步的去总结去提升，与改革开放的实际、与经济社会发展的要求，结合起来去推动它。要是立足于原来，可能很难取得突破性的进展，那么也就辜负了中央授予这么多的地方以立法权这样一个目的。

《立法法》明确了地方立法的权限问题，在逐步发挥地方治理能力和治理水平现代化的大背景下充分调动地方的积极性和主动性

第四个问题，就要谈一谈一个大的问题，就是如何理解法治？因为在这里涉及到一个根本问题，为什么我们的地方在立法的时候放不开，手脚被束缚的很严，好像唯恐犯错误，唯恐越权。其实有个观念就是认为我们国家是法治统一的，那么既然是法治统一的，我们的法律就应该在全国人大的领导下统一来制定，各地的权力允许你有，但是说是允许你有，实际上是不太放心，还是以限制为主。而这样一种做法的背后，是对法治统一这个概念理解上的问题。

统一这个概念，学过哲学特别学过马克思主义哲学的都应该知道，它来自于矛盾这个概念。矛盾指向对立面，对立面的统一和相互转化是事物发展的主要一个规律。所以我们讲法治统一，它其实是以差异为前提，没有差异，你谈什么统一。当我们今天说法治统一的时候，你是要承认对立面存在，承认差异的存在，如果我们不承认这种差异的存在，统一这个词就没有必要，真正的统一是把有不同观点的人，把不同主体的人团结在一起，这才叫统一。所以统一一定是跟差异有关系。大家看看市场经济，市场主体都是独立的利益主体，我们再看看民主政治，民主政治中间一定会允许不同意见的，它都是以差异为基础、为前提的，没有差异来谈统一，我们说就不可能实现了真正的统一。具体到立法上，实际上也就面临这个问题，如果我们不允许或者说不鼓励各个地方，结合本地实际大胆地去立法，大胆地去探索，哪怕有一定的不同，如果不鼓励这个，那么地方它的创新精神一定会受到限制。那么，你谈的法治统一就是法治一致了，它不是统一了，你赋予了地方立法权了，它的作用、它的目的就达不到了。

十八大以来，地方立法权的主体的扩大构成了法治建设一个非常鲜明的进展，那么这种纸面上的数量的扩大，能不能转化成发展中间的动能？能不能够帮助中国实现全面依法治国？它取决于我们这样多的立法主体，它们的创新精神如何？它们能不能够结合本地实际，创造出那些与本地的发展相适应、体现本地发展要求的法律？所以在探索过程中间一定是会有差异的，想法肯定会有不同的地方，而且不同的地方是非常正常的。我经常会鼓励同学们，你一定要有新的思想，有新的想法，你千万不要跟别人的想法一样，想法一样还写什么论文？就没有意义了。全国273地方立法主体，如果都是千篇一律，那不是极大的浪费？那不是辜负了我们这个时代？

所以，法治统一一定是差异引起的，这个词本身就是有以差异为前提的，因为法治就意味着大家都要按规则办事。但是大家为什么要按规则办事呢？是因为他/她要根据自己的需要按规则办事，所以每个人的需要不同，他有权利按照自己独立于别人的需要去办事，这才叫法治，所以在法治条件下一定是有差异的。今天我们为什么要搞法治？也是因为我们有差异。省与省有差异，市与市有差异，区域与区域有差异，学校与学校之间有差异，同学们之间也有差异，社会生活中每个人中间都有差异，我们承认这种差异，我们才要搞法治，如果我们不承认差异，我们就不需要搞法治。所以在计划经济时代是不需要的，因为大家利益主体是统一的，所有的人的工资都是中央统一发的，中央定标准，中央从国库拿钱来发给大家，人和人之间就没有什么差异了，锅里有了碗里就有了，它是这个逻辑。但是今天我们是分灶时代，每个人都有自己的一口锅，拿着自己的碗，而且要自己想办法往碗里头装东西，所以各个省之间，每个人之间，每个企业之间都是差异。我们今天面对社会就是这样一个差异化的社会，这种差异就造成了分歧，造成了博弈，造成了争斗，因为大家要争夺有限的资源。在今天我们处理和解决社会矛盾的办法就跟过去就不一样了，过去它就是个单一主体的，就像家长一样，告诉孩子们哪个孩子很重要，哪个孩子的身体特别弱，让他先吃，家长就做了这个事儿，但是今天不是，过去我们可以拿道德、可以拿政策，甚至可以拿家长的权威来解决这些问题，但是今天不行了，每个主体在法律面前都是平等的，它们会去依照法律的要求实现自己的权利。这样一来，社会中间就开始产生了许许多多的新的矛盾，而这些新的矛盾造成今天的社会就不同于以前的社会。

所以，从十六届四中全会开始，胡锦涛同志就开始强调要搞社会建设，实际上十六大一开，胡锦涛同志就开始强调和谐社会，为什么要和谐社会？就是因为这个社会存在着不和谐，而不和谐的因素是怎么造成的？是因为我们的改革开放导致利益主体的多元化，才产生了这样一种和谐的需要。我们今天搞法治建设是因为我们面临的社会团结的任务，我们要团结一些有不同利益需求的人，我们不再是一个单一需求支撑的整体了，而是有不同的需求的人共同构成的共同体，你要把这些人整合在一起。过去计划经济时代，资源都在你手里，当然你说什么别人就听你什么，而今天的情况不同。因此，法治面对的就是一个差异化的社会，当我们讲法治统一的时候，想把这种差异给它消灭了，来谈统一，那是不行的。你尊重这个差异，能够利用差异来发展自己，这才是发展的必由之路。

1978年12月，党的十一届三中全会作把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策

改革开放以来，企业有了不同的发展，出现了一些非常优秀的大企业、大企业家。我们有很多省发展得非常好，广东从全国倒数这样一个位置，发展到连续30多年的全国排第一，就是因为有差异干出来的。我们经济发达的地方固然有中央的政策的倾斜和支持的原因，但它也离不开大家的发展、大家的努力，当年中央办了4个特区，为什么只有深圳今天如此的耀眼呢？在同一个中央政策下，其实跟各地的努力程度不同是有关系的，所以各地的发展都在利用这种差异，每个人也都在利用这种差异，然后寻求自己的发展。

为什么立法的时候就要破坏这种差异，而不是利用这种差异呢？地方立法体制，它本身就是法治的一种体现，而且地方立法的作用发挥了，才能够把今天这个时代的特点体现出来。尤其重要的是，我在第一个问题就提出来了，你们真的认为地方没有权吗？我们历史上一直说县官不如现管？只不过它有没有法律上的权力，而我们法治建设不就是要做这个事吗？是公权力法治化，当然也是私人利益的获得也必须在法治轨道上。所以说你看我们要承认差异，然后在这个意义上来讲，我们怎么实现法治统一。

我们从来没有碰到过这个事情，因为我们的文化不太支持差异的，我们在学习、支持差异，改革开放搞市场经济形成这种差异，我们是在适应在学习的过程中间。而法治就是我们学来用于解决这种差异性的，它的目的是为了把大家团结成一个共同体，但是这个团结是建立在差异的基础上，而不是为了消灭差异形成的共同体。所以当我们承认这种差异存在的时候，我们就可以认真对待，你会去尊重任何一个企业一个地区一个人的发展，所以法治的基础是差异，是不同，不是同，是和而不同，大家要在一起，但是允许大家有各自的想法，有各自的利益，这是一个挑战，因为我们必须学会跟不同利益诉求的人生活在同一个空间。

有不同想法的人生活在一起，这就是我们今天的时代的特点。我们这个国家、我们这个法治能不能发展，其实就是取决于我们是不是能够面对这样一个社会。那么在中国，很显然这样一种差异性是通过地区性反映出来的。而由于我们这个国家的特点，这种地区性，又和行政体制政权体制的配置有关系，所以说发展各地任务当然就落到了行政当局的身上，区域之间的不同往往就体现为各地的领导力的差异。这是我们说第四个问题，就是怎么去理解法治的改变，应当建立在差异的基础上，所以地方立法的发展应该是法治统一的一个内在的组成部分。

第五个问题，我想谈一下民主立法与科学立法的关系。这个问题也是老生常谈，很多人认为法律一定要讲科学，就是说法律一定要能够反映客观规律的需要。这话对不对？当然是对的，我们尽量把事情要做对，你要做对和你的认识能力有关系。但是，我们又必须承认一点，就是人的理性其实是有限的，也就是说你主观上是想把你的认识建立在对客观实际的把握和理解的正确性上，但是能不能做到？这就是另一个问题。因为在康德那个时期就已经确立了人的认识能力是有限的，人只能在经验范围内获得自己的认识，获得自己的真正认识，所以很多领域，它不属于我们知识的范围。所以在我们的实践中间，我们会出现对同一个问题，大家看法完全不同或不完全相同的情况。有人说立场先行，不同立场的人你怎么都说服不了他，现在在朋友圈里头，友谊的小船说翻就翻，它有时不取决于谁的认识对不对，而是一开始就是立场。你跟我是一伙的，你说啥都对，你要是不是一伙，我连听都懒得听你说。

近代以来，我们国家把中国落后的一个非常重要的因素归结为科学技术的落后，所以我们就特别重视科学。周恩来总理在1975年第4届人大会议上提出四个现代化，其中一个就是科学技术的现代化。很多同学在大学选专业的时候都想学理工科，认为那是科学。中国有一种根深蒂固的科学的话语霸权，符合科学的就是对的，科学的就是好的，不科学就是错的，就是不好的。但是实际上这个认识是不对的，过去我们说真善美，真的东西不一定善，善的东西不一定美，它是不同的判断体系的，它是不能套用的。而我们的法律是干什么的呢？我们的法律实际上是用来规范人的行为的，它不是用来认识客观事实，虽然有些法律它要跟我们的客观事实有关系，跟我们的生产规律有关系，比如说安全生产一些方面，你一定要符合安全生产的基本要求，这是一个规律性的，那么不能碰就是不能碰，你要遵守这个操作流程这没问题。但是两个人结婚怎么去看对方，这可真不是科学的事。所以我们经常就看到这种情况，大家都要谈，这两个人也能般配。这么帅的小伙子，你看这个女的不咋样，或者说更多的是这么漂亮的姑娘，怎么这样？有点可惜，鲜花插在牛粪上，诸如此类的判断。

1965年1月4日，第三届全国人大第一次会议在北京闭幕。在这次会议上，周恩来在政府工作报告中正式提出“四个现代化”的战略目标

我们能拿出一套所谓科学的统一的标准去衡量全部人的行为吗？科学标准应该就一个标准答案才叫科学，如果有十个八个答案还能叫科学？但是我们生活中许多事情都是处理人际关系，一个人怎么去处理和别人的关系，涉及到很多的复杂的标准，科学最多只是其中的一个参考元素，算算账划得来还是划不来，这是马克斯的工具理性。人们根据法律可以来计算出自己这个行为划算还是不划算，但是的行为是由划算不划算决定的吗？我们经常可以在我们的生活中看到，有的人做十分不划算的事，怒发冲冠、咆哮公堂，拼的你死我活的，你觉得是一个不合理的事情，但是他就要这么干。法律实际上要解决的是人和人之间的关系。人和人的关系问题非常的复杂，呈现出很多的面向，所以你拿科学的标准去衡量一切人的行为，这里头是有很大的风险的。

还有一个更大的风险，如果你把科学抬得这么高，就一定会造成那些有知识的人垄断法律，和我们社会主义的民主制度就相悖。因为拥有科学知识的人一定是我们社会中间的一部分，也就是所谓受过教育的、拥有知识的，甚至还要拥有专业知识的人。如果我们把法律仅仅看成是一种科学的体现，或者说我们致力于这个目标，那么就会产生出一个结果，那就是我们希望或者是我们就会倾向于，由更多的专家来制定法律。也是因为这样，在我们的立法中间，现在我们经常会去发现很多的立法都要请专家去论证，甚至请专家去起草等等，特别是涉及到专业性强一点的问题就更是如此。这样一个问题当然就反映出了就涉及到了我们的民主立法和科学立法的关系问题。

党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”这是中央文件首次将科学民主依法立法三大原则并列使用

民主立法、科学立法是我们国家立法的两大原则，它们包含着一种紧张在里头。因为民主讲的是多数人决定，大家一定要知道，当我们接受多数人决定的时候，其实我们就接受了一个平庸的决定。或者说就注定了我们要接受一个大家都能接受的决定，它不会是一个精英的决定。精英决定的精英之处在于他/她比别人看得远了，看得深刻，如果大家看的都跟他/她一样深刻，还叫专家吗？毛泽东主席过去说真理往往掌握在少数人的手里。所以在立法的时候，你说真理掌握在少数人的手里，因为是真理，你就得变成法律。这个在立法中间是讲不通的。因为我们的社会主义制度就决定了我们的立法一定要建立社会主义民主的基础上。过去毛泽东主席说要全心全意为人民服务，宪法说一切权力属于公民，今天我们说要以人民为中心，要建立人民主体地位，现在我们还在努力的建设全过程人民民主，这样一系列的问题就摆在我们面前。

在立法的过程中间，法律制定得对不对其实是取决于他有没有相应的群众支持，也就是说法律首先必须符合民主的基本原则，在这个基础上，我们要尽量的反映一些我们所能认识到的科学的真理道理，但是你通不过就什么都不顶用了，我们的法律一定需要多数人通过它才能叫法律了，这是个死的问题。然后由这个道理我们才延伸出来这个法律如何尽量地去反映客观规律，如何尽量地去反映人的正确认识，所以这两个问题它不是一个同等重要的，而是民主立法是所有的立法的一个前提问题，因为社会主义民主是社会主义法治的前提和基础，如果这个都做不到，然后你还谈就谈不通了。

我们在讨论地方立法的时候，为什么要强调这一点呢？强调这一点的原因就在于所有强调民主立法的，一定是重心在下面。所以越是强调民主立法，那么我们就越应该尊重一线的人民群众的创造，包括发挥人民群众在地方立法中间的积极性，我们现在老是对地方立法怀疑的原因就是害怕它不正确、不符合科学。我看到很多同志写的立法论文都在写立法经验不足，然后这个地方没有立法人才，院校比较少，可以请的专家不够，他/她忘了一点最宝贵的资源是当地的人民，为什么没有把人民发动起来搞立法，而是把立法的重心放在专家审查上？其实他/她还是把立法正确性摆在第一位。而不是把它的人民性摆在第一位。

当然，有人说你不能把正确性和人民性对立起来了，我们没有对立起来，因为它是统一的，但是统一的矛盾主要方面在人民，一个人民当家作主的国家，不通过人民群众的拥护体现你正确，就偏离根本目标了。所以地方立法的问题和观念是有关系，什么时候我们真正的确立起民主立法的原则，什么时候在立法过程中间能够充分的发扬我们的社会主义，什么时候能够把全过程人民民主体现在我们的立法的各个环节中间，那么地方立法它的作用就会更受重视，这是一个必然的情况。由于在这个问题上的认识上的模糊，实践中间其实就出现了一种情况，这就是有关干部，不仅仅是我们说负责立法的，其实我们国家地方立法很大程度上都是地方政府有关部门推动，某个局委办在推动这个事，因为它工作需要它就想推动，但是为了推动它借助的力量是什么？专家。所以就形成了一个我们的干部和专家合作的局面，而在这个合作的局面中间就带来另一个问题，什么人能够跟干部们合作，跟干部合作的比较好的、比较友善的。确实也会存在这种情况，比如说，更愿意按照你们的意图来发表意见的专家，就更容易成为有关方面愿意请的专家，这就成为一个必然的局面，他们就会形成一种知识和权力的联盟，就把我们的法治彻底破坏了。为什么民主立法这个问题特别重要？就体现在地方立法能不能发挥作用，很大程度上取决于我们能不能坚持民主立法基本原则。这是我想谈的第五个问题。

第六个问题就是地方立法的未来。那么关于这个问题，我想就从毛泽东和黄炎培先生的窑洞对谈说起，这是新中国建国前夕谈的。在十九届六中全会上，习近平同志他也就这个问题发表了重要讲话，他提了两条，当时毛泽东主席和黄炎培先生的窑洞对谈说的是什么？讲中国的王朝兴衰呈现一种周期率。实际上中国是个什么情况？中国历史上老是农民起义，然后农民起义的目标几乎都是要当皇帝，就是把这个皇帝推翻了，自己来当皇帝。然后当了皇帝以后励精图治干的还不错，他能夺权也就说干的不错。但是干到他的晚期，又被新的农民起义又推翻了，推翻他的人的目标还是要当皇帝。中国人说不出怎么老想当皇帝，却周而复始总是这样，黄炎培说这是周期律。中国共产党能不能跳出这个周期律？毛泽东说能，因为我们坚持两个字，民主。这就是毛泽东当时的回答。所以这次习总书记在十九届六中全会上，他说的两条，第一条是民主，毛泽东主席说的。第二条，是共产党的自我革命。这两条不管怎么说，其实是道理是一样的，就是要回到以人民为中心，按人民的需要，一方面发扬民主，另外一方面我们党要不断的发展自己服务于人民的能力。

延安窑洞对：毛泽东和黄炎培在延安窑洞关于历史周期率的一段对话

十八大以来中央一直强调治国理政能力的提高，毛泽东主席和黄炎培先生的窑洞对谈里头反映出来的东西其实就是民主。但是这个问题我们必须要知道，这是走了很大的弯路才明白的。毛泽东是非常强调民主的，但是毛泽东说的民主不是一个通过国家制度实现的民主，而是一个人民群众直接行使权力的民主。所以毛主席做事情都是动员人民群众直接干，他不靠国家机构去实现。这也是中国历史上的一个大问题，就是刚才讲的毛泽东主席和黄炎培先生窑洞对时讨论的问题。如何跳出这个周期律。大家要知道，中国的农民起义的频次、规模在全世界是罕见的，不是全世界到处都经常发生农民起义，只有中国才是如此频繁第通过农民起义改朝换代，中国的农民起义经常是以夺取政权为目标的。这么大规模的农民起义在世界上其实不是太多的，但在我们国家经常的发生。

为什么能发生这么大的问题？为什么每次起义造成的后果都非常严重？大家查一下中国人口史，大规模的农民起义之后，中国人口就是锐减，大量的人都被卷到农民战争中，生灵涂炭。为什么会出现这样情况？其实说到底是政权建设的问题，为什么欧洲很少发生这么大规模的农民起义，尤其这种灾难性的后果比较少的，欧洲的农民起义目标一般很简单，很单一，比如关注一个不合理的税的取消，比如说人头税，你现在要征人头税，我们不同意，然后上来几千个人我们要造反了，然后它把人头税改了，那就不造反了。所以他们是带着很具体的诉求去的，我们的农民起义是奔着当皇帝去的。很多国家现在的工人罢工有点像，有点类似。

大别山农民起义，即黄麻起义。1927年11月14日，中共黄麻特委和鄂东革委领导黄安、麻城两县农民自卫军、义勇队和群众2万余人举行起义，一举攻克黄安城，随后成立黄安县革命政府

这里头有个很重要的原因就是它的封建制，封建制下，领主和国家之间有个分权，战争的情况下，很多领主是不参与国王战争的，所以国王战争的规模是有局限性的。但是在中国，这种大规模的农民起义直接就对着皇权去的，这也是君主专制体制下的一个特点，中国人民的苦难很大程度上都是跟这个体制是有关系的。所以中国人民能不能走出自己的周期率，就取决于我们能不能够建立一个现代的国家体制。毛泽东和黄炎培先生所讨论的问题的意义，我觉得被我们长期以来低估了，他们讨论的是一个现代国家建构的问题，也就是怎么形成一个现代国家。毛泽东说民主，他这个说的是对的，问题是现在国家都以民主为基础，但是毛泽东说的民主它指是的大民主，人民群众直接行使权力。所以大家看建国以后，毛主席老是动员群众，然后给领导提意见，为什么要给领导提意见？就害怕国家机关公职人员脱离群众，背离共产党人的初衷，所以不停地动员群众造领导的反，一直发展到文化大革命，许多的领导干部都被打倒了、挨批斗了。有些领导干部也觉得委屈，毛主席则认为，群众有意见，你去做个检讨就好了，然后干部到群众中间做检讨，承认自己做错了，然后就可以回来继续工作。毛主席是通过这种方式想让领导干部保持人民群众的本色，保持党员、干部不脱离群众。

而毛主席的想法又是从哪里来的呢？这与马克思总结的巴黎公社的经验有关，因为巴黎公社就是工人阶级直接掌握领导权。马克思说巴黎公社的根本经验就是彻底砸碎旧的国家机器，所以苏联也是这样的，社会主义国家建立的时候就是为了要消灭国家，所以他们没有准备用国家的形式来实现民主的。1949年中华人民共和国成立，一直到文革结束这个时期，中国发生了什么？那是毛泽东领着中国人民做一个伟大的尝试，就是看看人民能不能直接掌握政权。

大家想想当年的陈永贵、吴桂贤，纯粹的农民工人，而且到国务院当副总理、政治局委员，都不领国家工资的，因为工资就是资产阶级的法权。什么叫国家？很多人觉得国家好像历史上就有，那是他不懂，才会这么说。恩格斯提出一个基本标准，在《家庭，私有制，国家的起源》中，国家的运行和公职人员，都是靠税收支持的。国家必须是凌驾于社会之上的公共权力机构，国家与社会不分，公权力你直接去收别人的钱来花，那是抢钱。过去的皇帝就是抢这个钱，那叫什么国家，不是国家。马克思在资本论里面写，这些叫中世纪和中世纪以前的共同体，资本主义国家才叫现代国家。现代国家特征是什么？就是靠税收支撑的。但是，毛泽东主席认为，依靠税收养活的公职人员，一定会脱离生产劳动，存在脱离群众的危险。所以需要设法防止出现这种情况，怎么办？就是建立一个巴黎公社式的政权机构，也即所谓三结合。顺便说一下，当时我们把政府名字都改了，人民政府、人民代表大会都没有了，学习巴黎公社，改成革命委员会了。革命委员会中，有1/3一定是工人农民，然后你不仅是工人农民，而且你还不能拿干部工资，所以，当时的陈永贵拿农民的工分，吴桂贤拿陕西国棉五厂的纺织女工的工资，然后在国家机关工作。毛主席想通过这个办法让领导干部永远保持劳动人民的本色。每个机关单位都办了工厂、农场，时不时的就要去劳动，干部不能脱离生产劳动。所以你从这些东西一想，你就知道毛主席他想做的事情是什么，他不相信国家，他不靠国家，他就是要靠人民群众，直接依靠群众，然后让群众行使当家作主的权利，由人民直接当家作主，他是这个思路。

各族人民一齐进行爱国活动

所以文革结束以后，我们说加强社会主义民主，健全社会主义法治，就是搞国家建设，建立现代国家，所以恢复了人民政府，恢复了人民代表大会，恢复了人民法院、人民检察院，开始加强立法。为什么要加强立法？有一位学者说，现代国家就是建立在法律的脚手架上，通过法律的脚手架搭建起来。因为它不像君主的权力，君主的权力是他依靠武力夺取的。现代国家都是讲人民主权，人民主权，只能靠法律把它写出来。黑格尔说美国的主权在民是被发明出来的，是人创造出来的一个提法，是人的理性认识的一个结果，理性认识结果体现在了法律中间，然后把它写出来宣告。

所以，我们说立法和现代国家建构是密切相关的。我们今天讲地方立法其实就是在讲现代国家建构，也就是如何建设一个现代国家。大家再想一想二十大中央提出来的说在法治轨道上全面建设社会主义现代化，很多人不理解这个话什么意思，以为还是搞工业农业现代化。我们今天说的现代化国家，主要指的是国家制度建设，要建设一个现代化的国家制度。大家想想十八大以后，习近平总书记论治国理政，关心国家制度问题，怎么去领导国家，中国共产党怎么领导这个国家，怎么使这个国家成为一个现代化国家。所以十八大，全面深化改革的决定的落脚点是国家治理体系与治理能力的现代化。十九届四中全会中心议题就是国家制度建设，二十大直接是现代化的国家，它们之间在我看来是有内在联系。所以今天我们说立法的问题，它是我们整个现代国家建构的一个组成部分，我们要站在这样一个角度来看待地方立法。

在我们国家的现代国家建构中间，面临一个非常大的问题，就是大国，因为如此规模大的一个国家它一定是要分层治理的。中国历史上的经验就是中央管人，地方管事儿，那么地方就一定会承担具体的管事的工作，它一定是有权力的，而且会有很大的权力。所以如何把这些地方的事情处理好，既让他充分的发挥作用，又不允许他们偏离了整个国家的目标，这就涉及到中央和地方的关系。回到毛泽东主席刚才说的两个积极性的问题，而这个问题不是靠我们的思想观念意识来解决，还是要靠国家制度解决的。就是建立一个什么样的制度？在中国我们的财政已经形成了一个分权体制，我们的事务性的工作也在划分之中，中央事权和地方事权以及中央地方共同事权也在不断的尝试之中。

所以从长远来看，中央和地方事务有可能会有一定的区别的。我曾经对司法提出一些意见，我说中国没有必要什么事情都按照普通程序可以上诉到最高人民法院。因为在中国如果当事人对一审判决、对法律判决不服，他/她其实可以一直上诉、申诉到最高人民法院去审。我觉得有很多事情我们能不能就不要让它去最高法院，例如，因为两口子闹矛盾的事情，你目前在法律上或理论上肯定有权到最高人民法院去解决。我们很多的事务性工作，其实就可以在地方层面解决了。这样就可以加大地方在司法事务中间的责任，也可以减缓我们国家司法系统的压力，也会降低司法成本。总而言之，一个国家的国家治理中，中央和地方关系的处理是非常关键的。刚才我们说到中国历史上的农民起义，就是我们中央和地方的关系没处理好。所以中国要想避免发生这种灾难性的后果，我们一定要提高国家在这方面的控制能力问题。

身边很多学法律的人，不愿意谈论国家的问题。80年代初国家被从法学中间划出来，70年代我们学法律，法律和国家一块讲，后来就不讲了，国家就划给政治学了，法学就不讲了，法学家就膨胀了，只要法律在手，那就是什么都可以干了。所以当年恩格斯说这叫法学家的社会主义，认为法律就能无所不能。法学家经常犯这种错误。实际上，现代国家是靠通过法律的脚手架搭建的，但是它不是建在法律上的，它只是通过法律的脚手架爬上去，所以国家才是根本的，国家问题不解决，你这个法律能解决吗？我们很多学法律的同学到实践中间一看怎么这些干部都不依法办事，觉得法治没希望。那原因不是法律的问题，这是我们的国家的问题。我们国家还在尝试建设一个现代国家，你就指望它的法律就行了，那是不可能的事情。所以说法律和国家建设，法律和政权建设要先要结合在一起，这才是我们的首要的问题。

综合分析国际国内形势和我国发展条件，从2020年到2035年，基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国

尽管我们这么说，地方立法在现实中间虽然面临很多问题，但其实还是有充分发挥作用的空间的，也就是说虽然在目前的条件下，它的起点比较低，空间不是很大，但是你要说它完全没有空间，也不是。在很多的事务中间，其实地方立法是可以做出探索的。因为很多事情责任就是由地方来承担的，有很多工作它就是地方的事儿，所以在这些事情上地方能不能承担起责任？还有我们刚才提到的，一开始第一部分我们就讲地方有多大的权力，地方的权力是非常大的，为什么在法律上我们的地方就不能够适当的规范和约束一下，就不能把它尝试纳入到法治的轨道上。如果说不是这些权力的行使违背了中央的精神，为什么它还能存在？

所以说在我们国家，长期以来，其实地方的权力是很大的，在发红头文件，在做具体事务中间，它的权力非常大，那么这样一些权力能多大程度上可以转化为地方性法规？我们在地方层面上依然面临着一个问题，也就是能不能学习通过法治的方式解决问题？我们习惯的还是按传统的模式，这才有我们现在的一些地方的领导，包括社区的领导有时候就会表现得比较膨胀，很基层的干部说话都非常的牛。他为什么会这样？实际上他真有权力。但是这些权力在多大意义上是合法的？我们是否能够学会把它纳入法治的轨道？地方能不能在这个方面有所尝试？我们的地方立法有没有勇气去探索这些问题？如果大家本着中央全面依法治国的要求，本着在法治轨道上，建设社会主义现代化国家的这样一种愿望，那么我相信地方立法的空间一定就会比较大，而且前途一定是光明的。

主讲人介绍

葛洪义，现任浙江大学光华法学院特聘教授、博士生导师，著名法理学家和法学教育家，中国法学会法理学研究会副会长。

转录：候佳欣

修订：葛洪义、阮汨君

校对：阮汨君

审定：葛洪义、郑春燕

排版：姚怡顺