立法法规定，省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查。这是我国地方立法中的重要环节。为提高审查工作的质量和效率，我国各省（区）人大常委会探索出了一些行之有效的机制措施，目前已普遍推行的法规审查指导工作就是其中之一。法规审查指导就是省级人大常委会在报批法规的草案阶段加强对相关地方立法主体的指导，努力将问题解决在法规通过前，从而建立起一种“通过前指导、通过后审查批准”的工作程序，对提升地方立法质量具有切实作用。在实践中，法规审查指导工作应遵循以下原则。　　

       坚持维护国家法制统一。我国宪法规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”法规审查指导工作必须将维护国家法制统一作为首要任务，对每件报批法规，都要从两个方面进行合法性审查，坚决避免和纠正立法“放水”。一是内容上，报批法规不得超越立法权限，不得违反上位法规定，不得违背上位法立法目的、原则、精神。二是程序上，报批法规的提出、审议、表决和报批程序要严格遵循地方性法规制定程序。　　

       坚持加强立项统筹。根据立法法的规定，设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据本市州的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律另有规定的，从其规定；制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。基于此项规定，省级人大常委会主要应从以下方面对市州人大立法选题加强指导和统筹。一是防止越权立项。严格依照宪法、法律规定的立法权限，对市州立法选题进行把关，避免就法律专属事项，法律、行政法规授权省级立法的事项，超越法律规定的事项范围进行立项。二是防止重复立项。对国家和省级立法已经比较完备的事项，建议暂不立项；对国家或者省正在立法或者已经列入立法计划的事项，建议暂缓立项；对属于需要省级立法解决的共性问题，加快制定省级法规或者就共性问题作出原则规定；对属于市州立法事项范围内的问题，为市州立法适当留白；根据区域协调发展的需要，推动市州开展协同立法。三是防止盲目立项。对属于执法问题的事项，适宜通过政策、纪律、道德等其他社会规范或者经济、行政、思想教育等其他手段进行规范调整的事项，前期调研论证不足的事项，建议不予立项。四是引导紧扣大局。推进市州立法选题围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题。五是引导体现特色。运用实施性立法、先行性立法、自主性立法等形式，突出特色、着眼急需、切合实际，着重就本地特有的而国家立法和省级立法没有关注或不宜解决的问题开展立项。六是引导量力而行。根据市州立法工作力量，对项目选择、数量控制、时序安排等提出建议。七是引导系统谋划。指引市州在立项工作中，更加坚持系统观念，重视系统性思维方式，提升立项工作的前瞻性、全局性，增强人大立法的系统性、整体性、协同性。　　

       坚持区别标准。法规审查指导包括“通过前指导”和“通过后审查批准”两个阶段。两个阶段的工作标准如何把握？各地做法不尽一致。有的地方在审查批准阶段，不仅审查合法性问题，也审查合理性、可行性、立法技术等方面的问题。这一做法值得探讨。根据立法法，省、自治区人大常委会审查批准设区的市、自治州地方性法规要以是否与宪法、法律、行政法规和省级地方性法规相抵触为标准。因此，对市州法规草案通过前指导和通过后审查批准，应采取不同的工作标准。前者可以以“全面指导+重点关注”为标准，对法规草案贯彻落实党的主张以及合法性、合理性、可行性、立法技术等方面存在的问题加以全面指导和提醒，重点关注贯彻落实党的主张、合法性及立法技术方面存在的“硬伤”。后者则应当以“合法性审查”为原则，对不存在合法性问题的报批法规应及时予以批准，此阶段提出的合理性、可行性、文字表达等非合法性问题不应成为不予批准的理由。　

   　 坚持尊重主体地位。省、自治区人大常委会依照宪法、法律的规定履行审查批准设区的市、自治州地方性法规的职责，但其与设区的市、自治州人大及其常委会仍然分别是相互独立的地方国家权力机关，相互之间是法律监督关系、业务指导关系和工作联系关系，而不是领导与被领导关系。因此，在法规审查指导工作中，应充分尊重设区的市、自治州人大及其常委会的立法主体地位，指导而不干扰，建议而不强令，到位而不越位，确保审查指导双方都正确依照宪法法律的规定行使职权。　　

       坚持兼顾效率。我国宪法规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。省级人大常委会在依法守牢合法性审查关，坚决维护国家法制统一的前提下，支持和帮助市州立法提质增效，激发其创造性开展立法工作的主动性、积极性。一是深化提前介入，把握好提前介入的时间、程度、范围，加强沟通联系，切实帮助市州提高法规草案整体质量，尽最大可能将问题解决在前，确保报批阶段顺利予以批准。二是保持灵活性，切忌刻板、机械对照上位法否定立法创新。三是优化审查批准程序，兼顾国家法制统一与地方立法效率，对报批法规实行分类处理。未发现抵触情形的，直接提请审议；发现抵触情形，且稍作调整即可纠正、不影响立法本意的，及时与制定机关沟通，商定纠正方案后提请审议；发现抵触情形，且抵触情形较严重，需要通盘考虑予以纠正的，可以建议制定机关依法撤回或者不予批准。　

　    坚持点面结合。如果说单项法规的审查指导是点，那么总结共性问题、出台指导意见、健全工作机制就是面。法规审查指导工作要善于做好点面结合，提升工作质效。一是梳理合法性审查标准，为法规审查指导工作确立规则，为市州人大立法提供参考。二是理顺审查指导工作流程，明确各方职责，规范各类文本格式。三是透过量大面广的指导案例，提炼总结共性问题，分析成因，提出对策，避免反复。四是抓住普遍性问题制定指导意见，引导市州完善立法工作格局、健全立法工作机制，提高立项、起草、调研、审议工作质量。        

作者：许迎华

                                   来源：《学习时报》A3版：民主法治，2022年08月03日