2021年12月6日，习近平总书记在中央政治局第三十五次集体学习时强调，维护国家法治统一是严肃的政治问题，各级立法机构和工作部门要遵循立法程序、严守立法权限，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法，有效防止部门利益和地方保护主义影响。当前，我们正处在立法提质增效的关键时期，而重复立法增加了法律运行的成本，损害了地方立法的应有功能，也不利于中央立法的权威性，是一个需要认真对待的问题。
　　那么，何为重复立法？一般认为，重复立法即指下位法重复照抄上位法内容。然而，实践中由于设区的市立法数量庞大，且相互之间题目重合或者内容相仿现象比较突出，人们对重复立法的认识开始有些模糊，认为设区的市之间立法选题重合或者内容相仿的都属于重复立法。这种认识不够准确。
　　事实上，立法权限交叉和重复立法是相生相伴的两个问题，省级和设区的市立法权限交叉是重复立法现象产生的一个重要原因，重复立法问题主要发生在立法权限交叉的领域。依照立法法第73条并结合立法工作实践，可以从以下三个方面把握重复立法的判断标准。
　　重复立法以同一效力范围为前提。法都有其效力范围。所谓法的效力范围，是指法适用于什么地方、什么人和什么时间，以及是否有溯及既往的效力的总称。在同一效力范围内的法与法之间才可能有重复立法问题；法的效力范围不同，其约束力不可能叠加，就不存在重复立法的问题。因此，同一效力范围是重复立法产生的前提。如果两个法之间只是题目相同，效力范围不同，则不构成重复立法。
　　重复立法以制度设计的重复为要义。法是规定权利和义务的社会规范。法的制度设计主要围绕权利和义务展开。在同一效力范围内，两个法对调整对象的权利和义务的规定完全相同，则为重复立法；对调整对象的权利和义务的规定有补充或者细化的，补充和细化部分不属于重复立法；下位法对调整对象的权利和义务的规定不符合上位法的，不符合部分属于抵触；同位法之间对同一调整对象的权利和义务的规定不同的，一般按照新法优于旧法的原则处理，也不按照重复立法认定。
　　重复立法以照搬照抄为形式。概括起来，地方性法规有三种类型，即实施性、自主性和先行性。三种类型的法规有其直接或者间接上位法的，立法过程中除遵循不抵触原则外，需要分别注重发挥地方立法补充细化、特色规范、引领创制的功能，都不能照搬照抄上位法，这是地方立法的本分。但是，实践中仍有部分地方立法不同程度地忽视应有功能，有的原文照抄上位法、有的对上位法具体规定进行概括、有的重新排列组合上位法规定、有的在原文照抄基础上稍微替换几个词语、调整一下语序或者换个表达方式，凡此种种均属照搬照抄，都是重复立法的表现形式。
　　特色，是地方立法的生命，是衡量地方立法质量优劣的关键，没有特色，不接地气，立法的作用将大打折扣。虽然立法质量的提升是一个长期的过程，但一定要清醒认识并尽量避免重复立法，在原创性、特色性、有效性方面不断努力。

作者：许迎华

来源：《学习时报》A3版:民主法治，2022年03月16日