2021年12月6日,习近平总书记在中央政治局第三十五次集体学习时强调,维护国家法治统一是严肃的政治问题,各级立法机构和工作部门要遵循立法程序、严守立法权限,切实避免越权立法、重复立法、盲目立法,有效防止部门利益和地方保护主义影响。当前,我们正处在立法提质增效的关键时期,而重复立法增加了法律运行的成本,损害了地方立法的应有功能,也不利于中央立法的权威性,是一个需要认真对待的问题。
那么,何为重复立法?一般认为,重复立法即指下位法重复照抄上位法内容。然而,实践中由于设区的市立法数量庞大,且相互之间题目重合或者内容相仿现象比较突出,人们对重复立法的认识开始有些模糊,认为设区的市之间立法选题重合或者内容相仿的都属于重复立法。这种认识不够准确。
事实上,立法权限交叉和重复立法是相生相伴的两个问题,省级和设区的市立法权限交叉是重复立法现象产生的一个重要原因,重复立法问题主要发生在立法权限交叉的领域。依照立法法第73条并结合立法工作实践,可以从以下三个方面把握重复立法的判断标准。
重复立法以同一效力范围为前提。法都有其效力范围。所谓法的效力范围,是指法适用于什么地方、什么人和什么时间,以及是否有溯及既往的效力的总称。在同一效力范围内的法与法之间才可能有重复立法问题;法的效力范围不同,其约束力不可能叠加,就不存在重复立法的问题。因此,同一效力范围是重复立法产生的前提。如果两个法之间只是题目相同,效力范围不同,则不构成重复立法。
重复立法以制度设计的重复为要义。法是规定权利和义务的社会规范。法的制度设计主要围绕权利和义务展开。在同一效力范围内,两个法对调整对象的权利和义务的规定完全相同,则为重复立法;对调整对象的权利和义务的规定有补充或者细化的,补充和细化部分不属于重复立法;下位法对调整对象的权利和义务的规定不符合上位法的,不符合部分属于抵触;同位法之间对同一调整对象的权利和义务的规定不同的,一般按照新法优于旧法的原则处理,也不按照重复立法认定。
重复立法以照搬照抄为形式。概括起来,地方性法规有三种类型,即实施性、自主性和先行性。三种类型的法规有其直接或者间接上位法的,立法过程中除遵循不抵触原则外,需要分别注重发挥地方立法补充细化、特色规范、引领创制的功能,都不能照搬照抄上位法,这是地方立法的本分。但是,实践中仍有部分地方立法不同程度地忽视应有功能,有的原文照抄上位法、有的对上位法具体规定进行概括、有的重新排列组合上位法规定、有的在原文照抄基础上稍微替换几个词语、调整一下语序或者换个表达方式,凡此种种均属照搬照抄,都是重复立法的表现形式。
特色,是地方立法的生命,是衡量地方立法质量优劣的关键,没有特色,不接地气,立法的作用将大打折扣。虽然立法质量的提升是一个长期的过程,但一定要清醒认识并尽量避免重复立法,在原创性、特色性、有效性方面不断努力。
作者:许迎华
来源:《学习时报》A3版:民主法治,2022年03月16日