2019年7月5日，第二届“之江立法论坛”暨“设区的市法规审批指导”调研研讨会于浙江杭州顺利召开。本次研讨会是围绕全国人大常委会法工委委托课题“省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析”专题进行的调研研讨会。

2015年《立法法》的修改，设区的市扩容立法，2018年宪法修正案进一步为设区的市地方性法规制定权提供了明示的宪法依据。四年来，地方性法规数量井喷，立法经验与问题并存，为此，全国人大常委会法工委专设委托课题，分东部、中部、西部三个区域分别委托，对“设区的市法规审批指导”进行对策性研究，以完善与提升省级人大常委会审批指导设区的市法规的工作机制，作为其中之一，浙江省人大常委会法工委与浙江立法研究院、浙江大学立法研究院合作，由浙江大学光华法学院院长助理郑磊副教授担任课题主持人开展研究。

出席本次调研研讨会的嘉宾有：浙江省人大法制委员会主任委员丁祖年，全国人大常委会法工委研究室处长胡健，浙江大学光华法学院副院长、立法研究院执行院长郑春燕教授，课题主持人、浙江大学光华法学院院长助理郑磊副教授，吉林省人大法制委员会主任委员孙首锋，黑龙江省人大法工委副主任温颖，江西省人大法工委副主任杨润华，全国人大常委会法工委研究室任才峰，以及来自黑龙江省、吉林省、江西省、辽宁省、山东省、广东省、安徽省、陕西省等近120位省市立法工作者和立法研究者。

与会嘉宾就该议题分四个单元进行了热烈并充分地讨论。

开幕式由课题主持人郑磊主持。丁祖年主任、郑春燕教授先后进行了致辞。丁祖年主任表示，设区的市立法在引领当地的改革开放和解决人民群众关切问题等方面显示了重要作用，这有助于解决省级立法不能深度覆盖各地差异化立法需求等问题，但是随着实践的深入，也有很多深层次问题逐渐暴露出来。本次研讨会的举办，对推动这些问题的挖掘和解决，将是很好的契机。郑春燕教授向与会嘉宾介绍了浙江大学光华法学院在近年来取得的长足发展，对全国人大常委会能够将这一课题委托光华法学院进行表示感谢，并期待能够把学院在地方立法研究中取得的经验、成果推广到全国，为各地立法实践的开展贡献浙大力量。

随后，全国人大常委会法工委研究室处长胡健对课题情况进行了全局性介绍。胡健处长表示，随着地方立法的不断推进，各地立法工作也呈现出新的特点——立法数量越来越多、立法节奏越来越快、立法难度也越来越大。各级法工委需要更加积极地应对。也正是在这样的背景下，全国人大常委会法工委为积极促进立法理论与实践的互动，开展了本次专题委托研究。在东、中、西部各委托了一所高校主持研究工作，东部即选定浙江立法研究院。全国人大常委会法工委研究室任才峰进一步介绍，虽然目前全面赋予设区的市立法权，但仍要求设区的市制定的法规报送省人大常委会批准，省级人大如何在这个过程中有效开展审批和指导工作以提高设区的市立法质量，实践中应如何科学操作等，都值得深入研究。

接着，课题主持人郑磊介绍了本次课题的进展、全国人大常委会法工委的进度预期等基本情况；说明了研讨会的缘起，基于此课题系实践指向的对策性研究以及时间紧调研面广等客观原因、于是有了这次一网打尽式的调研研讨会；并介绍了如何使调研会收获更充分，避免因会议主题具体、发言同志多带来发言内容之间宽泛重复会议形式上的一些设计考虑；同时介绍了对前期精细准备的“调查问卷和座谈提纲”。

第一单元由上海交通大学教务处副处长林彦教授担任主持引导人。林彦教授率先抛出三个引导性问题：一是审批实践过程中，应着手的视角和具备的立法能力是哪些；二是在审批实践过程中是否请示全国人大，考虑的因素包括什么；三是在设区的市审批指导的实践过程中遇到的问题及困惑有哪些。本单元由吉林省人大法制委员会主任委员孙首锋、黑龙江省人大常委会法工委副主任温颖、江西省人大常委会法工委副主任杨润华三位领导同志进行发言，上海社科院法学所副研究员姚魏进行提问与谈。

孙首锋表示，在吉林省设区的市审批指导实践过程中主要达成了以下认识：第一，虽然设区的市制定的法规须报请省级人大常委会批准，但省人大不应过分干预市级人大的立法自主权；第二，省级人大对设区的市报请批准的地方性法规的审查内容，《立法法》明确规定的法定职权为合法性审查；第三，设区的市“三类事项”立法范围应属较为宽泛，不能教条地解释《立法法》72条第2条之规定。第四，省级人大对设区的市法规的审批，应属一项程序性权力，而不是行政性权力。孙首锋主任同时还介绍了吉林的一些特色做法，如两委合署办公、分阶段指导等。

温颖则从三个层面对黑龙江省的设区的市审批指导实践工作进行了总结归纳。首先是从制度建设的层面，对设区的市法规立项、审查批准、生效备案等工作进行了统一规范；其次是对设区的市法规的审批指导，从原有的被动审查转化转变为主动指导，全程参与设区的市立法过程；再次是对设区的市立法工作人员加强立法培训，提高设区的市立法工作者的专业水平。

杨润华也通过三个方面对江西省的主要工作和经验进行了梳理概括。一是将监督和培训相结合，加强制度建设，通过“拉队伍”、“立家规”、强化培训等方式加强对设区的市立法的审批指导工作。二是对于如何指导设区的市立法，提出主要有两条路径：提前介入和在法规批准之前省市两级联合改稿。三是存在的问题，主要包括设区的市专职工作人员立法能力仍需加强，立法项目确定的讨论不够充分、已有的设区的市法规质量尚待提高等。

在提问与谈环节，姚魏提出了诸多核心问题。第一，省级人大对设区的市法规审批性质是什么？他认为这属于一种柔性的监督关系。第二，对于审查标准是否要涉及合理性？他认为对于合理性的问题应当进行审查，这属于一种“行为逻辑”。第三，省级人大对设区的市法规审批结果除批准与不批准外，应当还有中间形态。第四，抛出问题：省级人大能不能直接对待批设区的市法规草案直接修改？他认为不能直接修改，批准权不是立法权。第五，对于涉及重大问题的设区的市法规，能否审批两次。第六，是否可激活省级人大的事后审查权，与备案审查相衔接。第七，自治州、自治县的自治条例、单行条例的审批程序与设区的市法规审批程序有何不同。姚魏表示，这些问题均有待进一步研究讨论。此外，他还对审批指导工作中存在的诸多问题提出了自己的观点和解决思路。

第二单元由浙江省人大法工委办公室副主任吴江主持引导。本单元由黑龙江省人大常委会法工委备案审查室主任周振富、浙江省人大常委会法工委法规审查与指导处处长许迎华、辽宁省人大常委会法工委综合规划处副处长刘笑菁、山东省人大常委会法工委法规三处副处长王岩、广东省人大常委会法工委法规审查指导处主任科员张奥先后发言，上海交通大学教务处副处长、教授林彦，浙江省人大常委会法工委法规审查与指导处主任科员刘立可进行提问与谈。

周振富介绍，由于考虑事前的法规审批与法规备案审查的具体审查内容有较大相似性，黑龙江省将法规审批指导工作放在了备案审查处。在经验方面，黑龙江省对设区的市法规审批指导工作专门出台了“审查办法”。同时，他对如何把握法规合法性与合理性审查基准和法规不抵触原则谈了自己的看法，并列举了丰富的实践案例。

许迎华表示，浙江省对设区的市法规审批指导工作，主要有以下一些做法：一是提前介入，为保证设区的市法规在通过之前不再存在合法性问题，会在立法过程中与设区的市保持密切沟通，及时进行指导。二是强调设区的市立法主体责任，要求设区的市在报送法规草案稿前已征求各方意见、法工委已进行审查，在报送时应对法规草案逐条列明上位法依据。三是整合各方力量，省人大法工委会将报送的设区的市法规草案稿送交各部门反馈意见、送相关研究机构进行预审。四是加强审查批准，对于没有抵触的法规，予以批准；对于法规中个别条款抵触的，经与设区的市沟通，修改后予以批准；对于严重抵触的，则不予批准或要求设区的市自行撤回。

建议全国人大尽快出台全国统一的合法性审查标准和审查指导工作意见，指导省级人大如何审查指导设区市立法，对设区市加强立法工作提出要求；同时健全请示咨询工作制度，明确工作机构、责任、期限等，畅通请示咨询渠道；及时向地方人大推送有关立法释义等有助于理解上位法的资料材料。

刘笑菁介绍，辽宁省针对设区的市法规抵触情形也形成了较为完善的操作标准，审查批准可分为批准、修改后再批准、附修改意见的批准。他还认为，应综合设区的市法规草案中抵触条款的数量、目的、权限等要素，作出法规是否抵触的判定。此外，刘笑菁对设区的市法规合法性问题与合理性问题的界限如何把握谈了自己的一些独到见解。

王岩表示，山东省在审批指导工作上的经验主要是：第一，提前介入，坚持合法性问题予以纠正；第二，分类反馈意见，分为应当修改的意见和建议修改的建议；第三，加强沟通，一方面邀请相关专家帮助设区的市对法规进行论证，另一方面在法规制定过程中保持密切联系、及时指导。第四，加强立法统筹。

张奥介绍了广东省人大的经验，主要是全程介入指导、重点环节审查把关，重点在立项、论证、征求意见、统一审议四个环节进行指导把关。如在立项环节，重点指导解决是否超越设区的市立法权限，是否与国家和本省最近两年已经出台的立法项目相重复等；在法规案一审后二审前，组织召开专家论证会对法规制度设计的必要性、合法性、可行性等问题进行论证。

在提问与谈环节，刘立可谈了自己实务工作中的感受。她认为，对于设区的市法规审批指导工作应遵循两项工作原则：第一，在法规起草阶段的指导，坚持合法性问题坚守底线、合理性问题予以尊重的原则，同时建议全国人大适机出台设区的市法规审指办法；第二，坚持不越位、不包办的原则。刘立可还提出全国人大应建立日常答疑机制等建议。

第三单元由西安交通大学法学院副院长、教授王保民主持引导，第一轮由吉林省长春市人大法制委员会主任委员乔大勇、安徽省淮南市人大法工委主任杨慎红、浙江省宁波市人大常委会法工委副主任肖子策先后发言，浙江财经大学法学院李春燕副教授进行提问与谈。

乔大勇认为，审查工作中合法性审查的内容包括三个层面，即立法权限、法规内容的合法性和不抵触原则。在长春市的立法实践中，立项环节、起草环节、审议环节和表决环节都会就主要内容进行请示和征求意见。

杨慎红表示，在立法实践中，对设区的市法规审查批准不仅是程序性的，更是设区的市提高立法质量的重要保障机制。其次，不抵触原则在法规审查中的运用主要是两个方面：一是突出合法性审查；二是兼顾合理性审查，即对法规中重大制度的合理性进行审查。

肖子策介绍，浙江省宁波市立法工作的成效得益于报批之前的良好沟通，把合法性问题解决在了报批之前。就宁波实践来看，编制年度立法计划和法规起草都要和省人大充分沟通，避免在正式审批时就合法性问题产生分歧。

李春燕在提问与谈访谈中，主要提出两方面的问题：第一，自2015年《立法法》修改以来，省级人大在设区的市法规审批和指导的实践中是否有变化；第二，在实践过程中，制定、修改、废止设区的市法规在程序上是否存在区别。各位发言人结合自己的工作经历对这些问题进行了简要回应。

第二轮为江西省九江市人大常委会法工委主任刘明洋，浙江省温州市人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任王旭东，广东省广州市人大常委会法工委法规一处主任科员刘伯灵发言，浙江大学光华法学院副教授郑磊提问与谈。

刘明洋介绍，围绕本次议题，江西省九江市的相关立法工作经验主要体现在以下几个方面：第一，在立项上加强指导；第二，在立法能力建设上提供指导；第三，在实务操作上加强指导；第四，省人大常委会审议设区的市法规时在沟通解释上提供指导。刘明洋提出在设区的市法规审批指导工作中遇到的一些困惑，包括：立法队伍的稳定性、手段缺失，以及地方立法管理对象不明确等问题。

王旭东认为，在审批方面，法规能不能获得批准取决于其质量本身，尤其是批准前的指导极为重要。在立项和内容的指导中，应侧重内容的指导。此外，合理性也需要指导，因为合理性和合法性边界并不是十分明确。

刘伯灵表示，立法实践中，广东省广州市人大常委会在法规立项、法规报请批准前等阶段，通过征求意见、充分沟通和邀请参与论证会和听证会等方式，主动寻求省人大常委会的指导，切实保障法规的合法性。在法规报请省级人大批准阶段，为保护设区市立法的积极性、主动性和创造性，建议省级人大审查时坚持对市法规的合法性进行审查，即审查标准坚持是否超出立法权限、是否违反上位法、是否违反法定立法程序。

郑磊在提问与谈环节，聚焦审批指导标准，结合嘉宾发言和调研问卷的反馈内容，谈了几个有不同认识可进一步探讨的话题：第一，审批标准和指导标准的区别，以及与此相关的审批与指导的定位区别；第二，合法性和合理性区分的思考角度，出了尊重设区的市立法自主性之外，还有合理性审查前前后后交流本身构成一个沟通交流提高的平台；第三，是否符合立法程序的审查，及其因各省通过是二审、三审程序区别而异的情况；第四，重复立法、同题立法连同三类事项的审查，除了划定市法规项目边界，是否也可将三类事项条款理解成设区的市享有优先立法权事项条款；第五，上位法滞后带来的抵触情形，在平衡法制统合同改革发展需要过程中，是否可能“用足立法政策”、放宽审查基准；第六，审查标准再细化无法穷尽，在细化指南基础上，是否可尝试通过事例库分享具体情形并进行指导，乃至就此问题进行地方试点。此外，郑磊还简单点了审查指导是否需要考虑区别对待原则，高效集中发挥省级人大指导资源，可否在老设区的市同新设区的市之间进行区别对待，老市老办法、新市新办法。

第四单元由中南大学法学院杨清望教授主持引导，第一轮由浙江省金华市人大常委会法工委主任钱静、浙江省舟山市人大常委会法工委主任郑耿德、江西省景德镇市人大常委会法工委副主任肖岚先后发言，浙江大学光华法学院博士后研究人员、助理研究员冯洋进行提问与谈。

钱静提出对于设区的市法规不抵触问题。不抵触是底线，但是产生抵触的原因多种多样，一是需要通过改革解决矛盾，二是存在利益博弈的问题，三是对上位法理解的问题。

郑耿德提出几点问题：一是报批时限；二是省人大对设区的市法规提前介入时点的控制；三是如何将省法规融入设区的市立法；四是设区的市立法权限应如何准确把握。

肖岚认为，省人大对设区市法规制定的指导，尤其是审议表决前的指导，非常必要。这种指导既包含合理性，也包含合法性层面。要注重设区市自身立法能力的提升，通过参加会议等形式开辟视野。关于立项阶段的指导：一是项目数量问题，二是项目进度问题，三是项目选题是否超出法律规定。另外，必须坚持的设区的市立法原则是速度服从质量。

提问与谈环节，冯洋提出几点疑问：第一，目前强调地方立法项目做减法，是否存在做加法可能性？对于设区的市在市政管理中的共性问题，省级人大有无统筹立法，鼓励设区的市开展相关立法工作？第二，如果不能获得上级机关支持，地方立法能否还行得通？第三，随着地方立法不断扩容，未来的指导是否更应注重具体性，从全面指导转化为重点指导或者阶段性指导。这些问题都亟待解决。

第二轮为浙江省台州市人大常委会法工委主任於艳华、广东省江门市人大常委会法工委法规科科长何中林发言，浙江财经大学法学院副教授陈无风提问与谈。

於艳华主要谈了两方面问题。一是立法权限审查问题，包括立法权限的内涵、外延为何，实践工作中应如何判断等阐述了自己的看法。二是审批审查和指导审查的区别问题，她认为对设区的市法规审查批准，需要坚持合法性审查原则，合理性不能作为审查标准。另外，对于地方而言，设区的市应享有独立的立法职权，省级人大对设区的市人大仅应是指导、监督关系。

何中林则从三方面对广东省江门市在接受法规指导和审批工作方面的经验进行了概述，并强调了其中的几点问题：一是省级人大常委会对设区的市法规指导和审批工作已尽心尽力、足够到位；二是设区的市应自力更生，树立主体责任意识，努力承接好省级人大的相关工作；三是不抵触原则应如何认定；四是建议在暂不修改《立法法》的前提下，制定配套规范性文件，明确合法性及合理性审查标准。

陈无风在提问与谈环节着重认为有三点问题值得进一步延伸探讨：一是省级人大对设区的市立法批准权，是基于地方立法扩容和法制统一的要求；二是合法性和合理性问题。应兼顾合法性和合理性的指导，这是符合法制统一要求的；三是立法“四世同堂”存在的可能性，如果省级立法权的权限范围及领域和设区的市立法权没有进行明确区分，会导致先立法的下位法受制于后立法的上位法的情形。

第三轮座谈进入补充发言、自由讨论环节，与会代表进行了热烈地讨论。

於艳华补充道，不抵触审查的九个方面可能过于严苛，还是应在坚持不抵触的原则上，给予设区的市更大的立法空间。让设区的市创制出更多有地方特色的法规，当然，这也很考验地方的立法能力。

何中林提出，立法法规定，设区的市制定法规原则上不得重复上位法的规定。那么，该如何理解原则上不得重复规定的含义；设区的市制定法规时，还能否重复上位法规定，能重复多少，怎么重复；鉴于立法法的规定，省级人大常委会是否应将重复上位法规定纳入合法性审查范围。同时，他一并抛出几个问题，如设区的市法规报请省审批后，省级人大常委会提出的意见建议应以什么形式反馈给设区的市；设区的市应如何处理这些意见建议，是否需要再召开常委会审议；如再开会审议，该如何处理与之前已表决通过的会议之间的立法程序关系等等。

王旭东补充认为，法规制定要防止立法冒进，不能唯以数量论英雄；很多城市管理中的问题并非立法问题，而是执法问题；立法选题要按需选题，无必要则不立法；对“点题”立法应正确对待，要对“点题”意图、立法目的充分理解，不能机械执行，选题的科学性需要进行有效论证，应将“点题”立法和科学选题有机结合。

叶建平谈到关于设区的市法规审批调研研讨的一些总体想法，审前指导审后批，指导宜宽审批窄。指导可有微观中观宏观指导，可于事前事中事后指导。除了具体法规立法工作的指导外，还要指导帮助获取有效立法需求、合法确定立法计划、把握地方特色、设计管用制度、保证立法效益，以及立法能力、立法品格。地方立法的种类都可成为省级人大指导的对象:立(制定)、改(修改)、废(废止)、释(解释)、授(授权)、清(清理)、备(备案)。地方立法的质量要求也都可以成为省级人大审指评价的标准:法(合法性)、理(合理性)、用(适用性)、协(协调性)、效(实效性)、范(规范性)、特(特色性)。概称为合法性+合理性，准确表述为不抵触+适当，形象的说是保命+防病，本质目的是保底线+去瑕疵。地方立法的审议方法也都可以成为省级人大指导的方法:去(删除)、留(保留)、改(修改)、加(添加)、合(整合)、疑(指疑)、优(优化)。

闭幕式上，课题主持人郑磊表达了两个感谢：首先，对与会各省立法工作者和立法研究者素材充盈和思考饱满的讨论以及整整一天纹丝不动的坚持表示感谢，期待大家后续为课题组提供更多的有关设区的市审批指导工作中积累实践经验和有益素材。其次，在感谢会务组精致工作的同时，谈了设区的市扩容立法自然带来地方立法人才的扩容需求，由此立法人才培养的重要性进一步提升，并借此推介了浙大法学院的立法人才培养。随后，立法研究院常务副院长、浙江大学光华法学院余军教授宣布本次研讨会顺利结束。

文字整理自：白睿博、何玫、潘億佳、王帆、王瑞、王友健

审核：郑磊、王友健、秦文峰

摄影：黄巧丽、郭轩臣

编辑：王帆

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