2019年10月12日第三届“之江立法论坛”暨“合宪性视野下的备案审查”研讨会于浙江杭州顺利召开。本次研讨会围绕“合宪性视野下的备案审查”这一主题展开。

全国人大华侨委员会委员、浙江省第十二届人大常委会党组书记王辉忠，全国人大常委会法工委、法规备案审查室主任梁鹰，以及安徽省、黑龙江省、河南省、江苏省、浙江省人大法制委员会、法制工作委员会以及浙江省司法厅等部门的立法工作者，以及来自中央党校、中国社科院、中国人民大学、清华大学、上海交通大学、南京师范大学、中南财经政法大学、西南政法大学等以及省内高校科研机构的学者，共六十余人参加了会议。

与会嘉宾就该议题分三个单元进行了热烈并充分的讨论。

开幕式由浙江大学光华法学院副院长、立法研究院执行院长郑春燕主持。梁鹰主任、王辉忠书记先后进行了致辞。梁鹰主任提纲挈领地指出了备案审查制度建设在全面推进依法治国进程中的重要作用。他表示中国的备案审查制度深深植根于中国制度和文化的土壤，其内容、形式和理论依据，都有别于西方的违宪审查制度。随着我国全面依法治国进程的不断推进，迫切需要构建起中国特色的备案审查理论体系，为备案审查实践提供理论支撑。本届论坛以“合宪性视野下的备案审查”为主题，切中全面依法治国，加强宪法实施与监督的时代脉搏，体现了学术论坛的探索精神，为全国人大常委会法工委加强与地方人大的沟通和交流，了解学术界对备案审查制度最前沿研究成果，提供了十分难得的机会。王辉忠书记简要回顾了之江立法论坛的发展历程，并对全国人大常委会法工委以及与会各省区市人大一如既往的支持表示了感谢。他指出，加强备案审查是立法法、监督法的重要内容，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的一项重要工作。本次论坛以“合宪性视野下的备案审查”为主题，对贯彻落实党中央关于备案审查工作的新精神、新要求，推动备案审查工作中相关热点难点问题的解决，推进备案审查工作的理论与实践研究，都具有重要意义。

随后，论坛举行了浙江立法研究院、浙江大学立法研究院客座研究员聘任仪式。

第一单元由浙江省人大法制委员会主任委员丁祖年担任主持引导人。丁祖年主任概括性地回顾了我国备案审查制度的发展历程，着重强调了其在推进中国特色社会主义法治国家建设中的基础性作用。他指出，备案审查方兴未艾，仍需积极探索、不断完善，尤其是要加强根植于我国国情的“中国特色的社会主义备案审查制度”研究，期待与会同仁能够分享卓见为备案审查制度的完善和发展提供智慧支持。本单元由全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰，华东政法大学教授、中国法学会立法学研究会副会长刘松山，清华大学法学院教授余凌云，黑龙江省人大法制委主任委员、常委会法工委主任时鹏远，江苏省人大常委会法工委主任王腊生，安徽省人大常委会法工委主任吴斌，浙江省人大常委会副秘书长、常委会法工委主任任亦秋，浙江省司法厅巡视员杨必明等八位实务部门领导、权威学者进行了主旨发言。

梁鹰首先对合宪性审查与备案审查间的关系、合宪性审查主体组织架构进行了全局性介绍。他指出，目前合宪性审查工作包括事前、事中、事后审查三个方面，而所有的事后审查都归在备案审查环节予以完成，这当中即包括合宪性审查；在组织架构层面，全国人大常委会是合宪性审查与备案审查的主体，宪法和法律委员会作为全国人民代表大会的专门委员会负责该方面工作，而具体工作的落实则由全国人大常委会法工委承担。随后，梁鹰主任抛出三个问题供与会同仁交流探讨：一是在中国推进合宪性审查的背景是什么；二是合宪性审查应当遵循何种路径；三是规范性文件被纠正后的溯及力的问题应当如何处理。

刘松山就三个问题进行了着重汇报。首先，在对合宪性审查的理解方面，法律意义上的合宪性审查也就是宪法规定的全国人大常委会监督宪法的实施，地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法和法律的实施。其次，关于地方人大备案审查的范围，他认为可以随政府层次和位阶的降低适度放宽。最后，在地方人大备案审查的标准上，地方人大不仅可以进行合法性审查，也可以进行合宪性审查与适当性审查。

余凌云围绕如何适度释放地方立法能力进行了发言。他认为，立法上中央与地方的事权不清，地方治理缺乏足够的法律空间与手段，不利于地方治理能力的提升。在解决进路方面，中央立法应通过授权方式，具体罗列地方事权，以及地方立法的具体事项、创制限度，以此妥善调和在立法之中全国统一与因地制宜之间的内在张力。他认为，只要采取恰当的立法技术，便能够为地方在立法权限上释放出更大的空间，有助于更好地回应地方诉求，促进地方治理的成效，进而提升公众的满意度。

时鹏远以“黑龙江省在规范性文件方面的探索情况”为主题，进行了主旨发言。他指出，黑龙江省人大常委会高度重视规范性文件备案审查工作，特别是近年来，积极探索备案审查制度建设，不断加强备案审查能力建设，推动备案审查工作走上规范化、制度化轨道，规范性文件备案审查工作取得了新进展。具体措施体现为：健全机制，加强备案审查制度建设；加大审查力度，增强备案审查实效；强化培训，加强备案审查能力建设。随后他提出四个问题供与会同仁探讨：一是省级层面涉刑的问题；二是规范性文件审查全覆盖的问题；三是关于合宪性审查上下贯通的问题；四是行为的违宪性和违法性该如何解决的问题。

王腊生就合宪性审查制度下地方人大的立法与备案审查工作发表了主旨报告。他表示，党的十九大报告明确提出，要加强宪法实施和监督，开展合宪性审查工作，这就需要构建一个以全国人大及其常委会为主体，以省级人大及其常委会为补充的合宪性审查体制、机制。围绕这一思考他提出了四个方面的问题：一是省级人大常委会能否承担一定的合宪性审查工作；二是省级人大常委会可以对哪些规范性文件进行一定程度的合宪性审查；三是合宪性审查应当遵循哪些具体的标准；四是地方省级人大常委会开展一定程度的合宪性审查的程序应当注意哪些重大问题。

吴斌紧紧围绕省级人大常委会备案审查的范围、程序性进行了介绍。他指出，安徽省自2007年即对备案审查的范围进行了明确：一是省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章；二是省人民政府、省人民政府所在地的市和经国务院批准较大的市人民政府及其所属部门，对本级人大常委会制定的地方性法规具体应用问题的解释；三是本级人民政府发布的决定、命令以及其他规范性文件；四是人民法院、人民检察院制定的执行最高人民法院、最高人民检察院司法解释的规章。在备案审查程序方面，实务工作中并未启动过真正的备案审查法定程序，而是通过工作层面沟通的方式加以解决，经沟通由涉事主体发布文件停止执行之前的文件。

任亦秋对浙江省近年来在备案审查工作中取得的成绩，以及下一步机制完善的思路和想法进行了介绍。近年来，浙江省县级以上人大常委会采取多种方式推进规范性文件备案审查工作，取得显著成绩。但工作中仍然存在对备案审查制度重要性认识不足、理解不深、重视不够；专门机构设置不健全、队伍不齐、审查能力不高；权威性文件、刚性要求缺失等现象。为破除上述困局，他指出未来工作中要充分发挥地方备案审查工作联动衔接机制的作用，加强地方党委对备案审查工作的领导和支持；充分发挥专家学者、第三方的作用；修改完善备案审查工作的制度和机制，增加备案审查工作的考核制度，增强责任和刚性的规定。

杨必明针对新形势下备案审查需要特别关照、关注的政治性、社会主义核心价值观、公平竞争、包容审慎等问题提出了自己的意见。首先，备案审查工作具有很强的政治性要求，需要相关工作人员保持高度的政治素质和业务素质；其次，要将是否符合社会主义核心价值观作为立法备案审查和地方规范审查的一项基本要求和标准；同时，地方政府在规章审查工作中要始终注意把握市场准入公平竞争的重要内容；最后，地方立法工作者要对改革发展出现的问题保持敏锐嗅觉、积极予以回应，对不符合发展改革要求的地方政府规章和法规应提出修改意见建议，对发展中、改革中出现的空白问题，要及时调查研究，制定地方的法律法规，推动改革，确保重大改革有法可依。

第二单元由中南财经政法大学教授方世荣和河南省人大常委会法工委主任王新民主持引导。本单元由中国人民大学法学院教授朱力宇，中央党校政法部教授李勇，全国人大常委会法工委法规备案审查室二处处长曲楠，河南省人大常委会法工委备案审查处处长王志军，浙江省人大常委会工委备案审查处处长刘永华，宁波市人大常委会法工委副主任肖子策，浙江大学光华法学院院长助理、副教授郑磊先后发言，河南省人大常委会法工委主任王新民，南京师范大学法学院教授屠振宇，宁波大学法学院教授郑曙光，浙江农林大学法政学院教授马永双，浙江大学光华法学院教授陈信勇，西南政法大学法学院讲师谭清值进行提问与谈。

朱力宇表示，从一九七九年开始对一九七八年宪法和地方组织法的修改，到一九八二宪法的制定，开创了我国备案审查制度的先河，也使全国人大常委会开始成为进行合宪性备案审查工作的主导。在这期间和其后，彭真对有关问题进行的论述对于合宪性备案审查工作具有重要启示：首先，按照彭真的观点，全国人大常委与地方省级人大常委会之间是法律监督的关系；其次彭真的有关论述，并非完全是其个人的思想，它们体现的是一九八二年宪法和有关法律制定修改前后的一个时期中，全党、全国人民形成的集体智慧和凝聚的思想共识，所以迄今仍然有着重要的现实意义和作用。

李勇提出，根据法治发展现状，各级人大可以考虑建立指导性案例制度，这不仅有利于立法，还能通过典型案例申明一些基本的法治原则。结合具体事例，他解释了四条法治原则，主要有：第一，审慎限制自由原则，也即只有对侵犯到了集体、公众或他人的合法权益的行为，才能设立限制人身自由的规范；第二，禁止不当联结原则，就是禁止立法上的随意的联结；第三，平等保护原则；第四，最小侵害原则。最后他指出，法治社会应该承认制度的原则性，但也要注意到人情的重要性，要通过有效案例把比例原则申明出来。

曲楠首先从四个方面介绍了全国人大法工委在贯彻落实中央要求和全国人大常委会部署，推动备案审查实践发展方面所取得的成绩：一是备案审查各项制度和工作机制更加健全；二是备案审查的工作力度进一步加强；三是通过信息化建设提升备案审查能力；四是实现了备案审查工作在常委会层面显性化。随后，他就备案审查工作的基本经验进行了分享：第一，坚持正确政治方向，也即将备案审查工作置于党的领导之下，坚决贯彻党的意志和主张，服从和服务于党和国家工作的大局；第二，发挥好备案审查制度的功能，着重把握保证党中央令行禁止、保护公民权利、维护法制统一这三方面功能；第三，把握好合法性与合理性两个审查标准；第四，坚持有错必纠的原则，同时保持适度的谦抑。

王志军围绕河南省人大常委会规范性文件备案审查工作开展情况，从五个方面展开了介绍。一是注重建章立制，促进工作规范化，以地方性法规的形式对省人大常委会开展备案审查工作的范围、程序和标准问题不断进行更新和明确；二是完善备案范围，发挥监督职能，结合现实工作将人民法院、人民检察院制定的规范性文件纳入到人大常委会的备案范围；三是优化审查方式，务求监督实效；四是明确审查标准，坚持高质量审查，重点把握合法性审查和适当性审查两个标准；五是注重沟通协调，完善审查程序，与制定机关联动，力争将问题文件解决在备案审查工作环节。

刘永华向与会者分享了在浙江省开展备案审查实践的三点体会：第一，备案审查制度是中国特色的宪法监督制度，政治性是其区别于其他法律制度的重要特征，因此建立一套符合中国特色备案审查制度的理念、方法以及规则是极其重要的；第二，备案审查具有渐进性特征，它的建立和发展是以全面依法治国方略的实施，以及中国特色社会主义法律体系的建立和完善为条件的。第三，现阶段完善备案审查制度需要加强顶层设计，要从审查机构、审查程序，以及规范性文件纠正溯及力等三方面加强探索和研究。

肖子策指出，针对地方立法后存在的两大薄弱环节——法规得不到正确有效实施，法规制定之后没有适时修改完善，宁波市人大常委会提出“地方性法规的维护机制”这一课题，也即通过加强对法规实施的监督来维护法规的权威尊严，通过法规自身的不断完善来维护法规的生命活力。宁波市人大常委会决心全面建立和完善地方性法规的动态维护机制，推动地方人大立法监督工作的全面融合，使之贯穿立法、执法、司法、守法、法制建设的各个环节，形成紧密联系的整体。他认为，备案审查只有纳入人大的工作监督，与人大立法工作联系起来，同步推进，相互融合，各个环节密切支撑、合力推进，才能解决当前的合法性、合理性审查问题。

郑磊表示，随着备案审查实践的井喷，当前中国的备案审查概述为三个关键词。第一是“全覆盖”，围绕多系统备审机制的自身统合，以全国人大常委会为基准，提出其全覆盖路径为直接覆盖与非典型备案审查对象的间接覆盖；第二为“体系化”，既包括审查程序体系化，也包括各类审查系统、审查主体的体系化实现，将所彰显的体系化思路概括为“备、审、纠、连”的四字诀。关于地方人大的角色发挥，提出细分合宪审查活动和合宪的审查判断的思路，审查活动无法通过一定方式转化时经由呈报的方式解决；第三是“人大主导”。

在与谈环节，屠振宇结合会议讨论，将大家对备案审查制度定位的不同理解进行了归纳。第一种根植于《立法法》第五章对适用和备案审查制度的规定，是基于立法层次上展开的备案审查制度；第二种则是根据2006年《监督法》第五章里关于规范性文件备案审查制度的规定，通过人大备案审查行使监督权；第三种，十八届四中全会提出推进合宪性审查，而作为合宪性审查的重要的形式或方法，有必要去推进备案审查。第四种，十九大报告中指出，要将一切规范性文件纳入备案审查的范围。这是在党的领导、依法治国，还有人民当家作主相统一的意义上，从人大工作整个维度上来提的备案审查。

郑曙光从三个方面阐述了自己的感受。一是备案审查的能力提升问题，尤其是如何保证比较基层的县一级人大享有足够的专家支持这一问题，值得认真考虑；二是在备案审查包含的事先、事中与事后审查中，他认为事先审查对整个制度建设具有较大的意义；三是当规范性文件审查当中涉及多层次的审查时，如何实现多层次审与集中审的区分与统一，值得进一步研究。

马永双主要谈了五点感受：第一点是无论理论还是实务界，对备案审查工作的认识都在不断深入；第二点是大家对于审查方式究竟是主动还是被动，事前事中还是事后正处于一个不断探索的阶段；第三点是备案审查工作的标准一定要明确，否则将造成工作的无序与不统一；第四点是溯及力的确定应当辩证，这要求运用好例外制度，处理好主动审查与被动审查的关系；第五点是建议充分利用社会资源提升审查能力。

陈信勇认为，将地方两院发布的法律解释文件纳入到人大审查的范畴，在《监督法》上是没有直接依据的。上下级法院根据宪法和人民法院《组织法》的规定，属于监督和被监督的关系，而监督方式分为个案监督与类案监督。类案监督有可能会体现为一种业务的指导关系。最高人民法院在1987年的批复中曾规定地方各级法院可以通过文章、座谈会纪要等方式进行调研交流。因此，地方法院行使监督职能以座谈会纪要这种方式进行统一的业务指导时是有必要的。

谭清值主要有三方面的感受。第一，地方人大和常委会可以成为合宪性审查主体，因为地方人大及常委会保证宪法实施的主要方式就是监督和纠正区域内直接违反宪法的行为，地方人大及常委会享有宪法监督的职责和义务。第二，合宪性审查的方式应该以申请审查为主，以执行审查为辅。第三，在合宪性审查过程当中，要尽量区分内部工作机制、内部协调机制和正式制度运行间的关系，尤其要发挥政治制度的功能和价值。

自由讨论环节中，王春业指出，合法性审查不等于合宪性审查，应当由全国人大常委会在合宪性审查中发挥主体作用；备案机关审查并不等于备案机关内部人员亲自审查，备案机关应当发挥组织领导协调作用，建立机制，充分利用专家资源。粟丹提问，地方性法规备案审查能否适用适当性标准。郑磊回应，合法性和合理性问题并没有绝对的界限，合理性审查当限定在重大合理性问题上，就合法性密切相关的合理性问题展开。郑磊提问，关于政治性标准，有没有具体内容展开？徐向华认为，成文法律，在保护一般正义前提下，往往会牺牲个别的正义。政治性标准就是以成文法律去解决一般意义上的争议，而以政治性标准去解决一些重大的历史上的个别争议问题，应是一项具有兜底效果的标准。

第三单元由上海交通大学凯原法学院教授徐向华，浙江省人大常委会法工委副主任田梦海主持。河海大学法学院教授王春业，西南政法大学行政法学院副教授梁红霞，浙江省人大常委会法工委社会行政法规处处长路国连，浙江省温州市人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任王旭东，中国社科院法学研究所助理研究员朱学磊进行主题发言。浙江师范大学法政学院教授邓佑文，浙江财经大学法学院教授张旭勇，浙江工业大学法学院教授粟丹，浙江农林大学法政学院教授孙洪坤，西南政法大学地方立法研究协同创新中心助理研究员宋维志与谈。中国计量大学法学院教授张云，浙江财经大学法学院教授钱叶芳等人参与了讨论。

王春业认为国家设区的市地方立法在备案审查中至少存在两大问题，一是多重备案问题，二是备案机关的审查权与改变权、撤销权三权不匹配的问题，并就这两个问题提出了三点完善建议。首先，改革备案审查体制，建立以省级人大及其常委会备案审查为主的体制；其次，负责备案审查的机关同时拥有审查权、改变权、撤销权。最后，建立备案审查专家制度，加强备案审查的专业性。

梁洪霞以具体案例引出了个案当中公民具体权益保护，法院诉讼和人大备案审查之间的制度衔接这两个问题。她认为解决这两个问题，可以从备案审查溯及力分类型处理，法院对地方性法规、行政法规是否违反上位法的有限审查权，和备案审查不能时由法院启动再审救济当事人权利三个方面来实现。

路国连阐述了合理把握“不抵触原则”的原因、意义和实现路径。认为合理把握“不抵触原则”，可以给地方更多立法空间，合理把握的实现需要根据具体事项区分适用宽松标准和合法性标准。

王旭东指出了备案审查的难点问题：审查范围不清，适当性标准是否适用存疑，被纠错的规范性文件效力追溯缺乏依据。并提出了通过明确审查范围，构筑不同的规范性文件审查方式，建立被纠错文件效力追溯制度来解决这些问题的构想。

朱学磊认为将全国人大常委会视为唯一的合宪性审查主体在理论层面、规范层面和具体操作层面均存在障碍。应当赋予地方人大常委会参与合宪性审查的权力，将合宪性审查工作分为合宪性判断、合宪性确认和合宪性宣告三个不同的层次。

在与谈环节，邓佑文认为设区的市地方立法备案审查非常重要，不过，设区的市的地方立法也存在困境。破解困境需要遵循合法性原则、体系性原则、可操作性原则、实效性原则，重点解决多重审查的问题，明确审查标准、审查权限，细化操作程序，落实审查责任。

张旭勇围绕具体案例，对梁洪霞的发言进行了补充和点评。他认为人大备案审查和法院个案审查之间的互动关系富有争议性。虽然法院个案审查有利于保证法律的统一适用，但是法院审查不能时不宜直接提请人大审查，人大审查结束后也不宜由法院启动抗诉和再审。

粟丹表示，备案审查不仅是一项具有中国特色的宪法监督制度，也是立法工作者、参与者不断探求立法智慧的契机。在解决立法、法律规范冲突的问题时，需要把握下位法和上位法的立法目的之间的衔接。

孙洪坤主要谈了备案审查的实质审查和程序审查问题。认为实质审查涉及合宪性、合法性和合理性。程序审查，主要在于如何做到程序正义，保证公正与效率。

宋维志就备案审查事后阶段发表观点，他认为备案审查制度应在坚持法不溯及既往原则的前提下，通过类似于国家赔偿的制度来救济当事人的权益，等等。

自由讨论环节中，张云指出由省级人大常委会来统一行使备案审查权可以解决多重审查、多元标准，法院、检察院司法文件审查与否、如何审查，审查机构均衡、审查工作均衡和审查职能均衡，审查的权威性这四个方面的问题。钱叶芳就个别行政法规可能与上位法存在的抵触情况提出了自己的疑问，田梦海、王旭东分别从立法制定过程、当前该领域的立法动态两个角度作出了回应。

闭幕式由浙江大学光华法学院院长助理、副教授郑磊主持，浙江大学光华法学院教授、立法研究院常务副院长余军进行总结致谢。余军对出席本次会议的嘉宾表达了由衷的感谢，并从备案审查机制、备案审查范围、合宪性权力分工、备案审查制度的功能、备案审查的溯及力、备案审查标准几个方面对此次研讨会进行了总结性陈述。

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