立法名家访谈|张春生:法律多变客观上是鼓励不执法
2024-08-10 09:37:00 来源:admin 访问次数 :

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张春生主任在家中 ©王晶


立法是依法治国的前提和基础。在推进全面依法治国的背景下,立法意义重大,立法学研究也因此日益受到重视。与之相应,立法学的学科独立性也面临着持续的诘问。此种诘问一方面揭示了立法自身的复杂性,一方面也表明了法学人力图将立法学纳入法学学科体系的决心。倘若将立法学的所有来处切断,悬置为又一门技术性的专业学问,前种决心只能沦为一种自我安慰。这也给立法学的教学与立法人才的培养造成困难,课堂要么成为琐碎技术知识的布道场,过分强调立法实践使理论问题被排斥,要么自说自话,无法呈现出真实的运作逻辑。

立法研究院长期关注立法理论与立法实践,创办了“之江立法论坛”“立法名家讲坛”“立法专题沙龙”等品牌活动,邀请国内各领域学者专家探讨立法的重要问题与前沿问题。其中,涉及重要议题或问题的名家讲坛主旨演讲,在取得嘉宾授权的前提下,将演讲整理为文字稿发布,收录于“名家讲坛实录”中予以推送。

不仅如此,我们深刻意识到,无论是立法学研究,抑或立法人才培养,都不能固步自封于象牙塔之内,亦不能停留在抽象的法条上,还应当将目光看向中国的现实、看向历史纵深处,唯有如此,才能真正接续未来。为此,我们将目光锁定在积极参与新中国立法实践的亲历者和推动者身上,并策划了“立法名家访谈”系列。

本期受访者为张春生,1941年生人。自1979年始在全国人大常委会从事立法工作,历任全国人大常委会法工委经济法室处长,国家法行政法室副主任、主任,全国人大常委会法工委副主任,第十届全国人大代表、全国人大法律委员会委员,第十一届全国人大常委会办公厅特邀专家。曾兼任中国法学会立法学研究会首任会长、中国法学会行政法学研究会副会长、中国人民代表大会制度理论研究会副理事长。在立法机关工作期间,他参与了100余部法律的审议和起草、修改工作,见证了230余部法律的诞生,并就人大制度、立法法、行政法、专利法等方面发表和出版不少有重要理论和实践价值的文章和专著,是改革开放以来我国立法进程的重要亲历者和参与者。


目次

                                                             一、偶然的开始

                                                             二、八二宪法是改革宪法吗?

                                                             三、改革中的立法:稳妥处理“定”与“变”的关系

                                                             四、立法法82条:限权还是赋权?

                                                             五、如何让民主贯穿立法全过程?

                                                             六、如何看待“立法规划”的作用?

 

“你们找错人了。”“我拉拉杂杂说了许多,恐怕言不及意。”访谈过程中,张春生主任时不时会这样说。这是一位见证了中国法制建设从无到有的实务工作者清醒的自谦与谨慎。所谓“找错人”,是因为知晓个体在宏大问题面前的捉襟见肘。所谓“拉拉杂杂”,亦是因为明白经验之于立法的举足轻重。

或许可将“变”与“不变”视为贯穿这场访谈的线索与主题。从个体的生命实践来看,张春生主任不过是因缘际会进入到立法领域,从事立法工作,但其对于立法工作的理解与叙述又揭示了立法人需要具备的某种稳定的特质。从立法工作的历史实践来看,时代与历史的发展使立法面临着纷繁复杂的挑战,但历史的经验又不断证明了法治精神的某种恒常。

张春生主任不断打开那些封存在自己心上的历史,一个个具体的事例被重现,不断重申那些不能被理论的手术刀精准解剖的丰富现实。在讲述的过程中,重要的问题被反复触及,改革与稳定、中央与地方、法治与人治、专业与立法、民主与集中、市场与计划、个体与集体、国际与国家,等等。这些经验也成为了沟通过去与现在的桥梁,成为思考未来的重要线索。“很多问题,还是需要你们继续思考。”张春生主任说。

 

以下是张春生主任的口述:

 

偶然的开始

我来到立法机关是个偶然的机会。党的十一届三中全会是1978年年底召开的,十一届三中全会除了国家工作重心转移到经济建设外,还决定健全社会主义民主和加强社会主义法制。于是在1979年的2月,全国人大常委会成立了法制委员会。我记得,最开始有80个委员,主任是彭真。彭真同志从1954年起担任全国人大常委会副委员长兼秘书长,他是理论家也是实践家。当时的法制委员会副主任也都是权威,比如胡乔木等老同志。不过,他们的平均年龄都70岁以上了。所以,需要一些年轻人来干活,但是又年轻又懂法的难找。那时候学过法的专家都在干校呢,有的被打倒了还没落实政策。至于我,原来在北京市委做点政策研究,接近法律,但还不是法律,会做点文字工作,于是把我找来了,开头我就跟着抄抄写写。国家工作的领域有多宽,法就有多宽,所以真正要做到又懂法又懂专业,很难。一开始,法制委只有一二十个人,不分摊儿,不像现在,分这个室那个室。大家都对彭真、王汉斌同志负责。无论立什么法,都得先学。比如,提出要立专利法,但我不懂专利。于是,我从什么是专利?有了专利权会有什么后果?哪些应该授权?哪些不应该授权?等问题开始学习,非常繁琐累人。我在学术上没什么积累,只是干了不少具体活。

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1979年2月24日的《河北日报》 图片来自网络


八二宪法是改革宪法吗?

我参加过八二宪法修改的一些具体工作。在宪法修改委员会开会讨论的时候做记录员。关于八二宪法,我看学界有一个概念叫改革宪法,但迄今为止,我还没有看到过一个比较规范、权威的解释。怎么叫改革宪法?从国际的宪法来说,像社会主义国家苏俄的革命宪法,法国宪法从1789年到1958年,大概不下10来部,你说哪个是个改革宪法?美国立宪的时候13个州,你说是不是改革宪法?所以我对改革宪法的概念并不清晰,我也希望政治家或法学家能够做一个规范的解释。

根据我个人的经历,我对八二宪法的看法是什么呢?我认为它从宪法上确定了国家新的发展战略,同时启动了改革。八二宪法里有不少关于改革的规定,包括一些大的转变。比如,把工作重点从阶级斗争转移到发展经济上来,这是指导思想的转变。立法也要遵循它,里面做了若干完善人大制度的规定,像扩大全国人大常委会的职权、赋予地方立法权,县以上建立地方人大常委会,这个都属改革规定,并且单有一条规定要利用外资。对外开放也是改革。它启动了改革,但是不是就是改革宪法,我个人现在还说不清。八二宪法在理论上有两个大依据,在彭真同志的说明里说了,一个就是十一届三中全会的决定,再一个就是1981年通过的建国以来若干历史问题的决议。这两个大依据,是总结了建国以来的经验和教训,启动了国家的中心任务——经济建设,启动了改革开放。

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人民日报刊发1982年宪法修改草案 图片来自网络

但是八二宪法还有个思想,在宪法说明里也有,就是要以五四宪法为基础。这个思想是怎么确立的呢?在彭真同志具体接手之前,胡乔木同志主持修改宪法工作,整个过程搞得很民主,但在若干重大问题上都存在认识的不一致。比如说,人大要不要实行两院制?我写过一篇东西介绍这个问题。(参见《82修宪:“两院制”是如何提出的》,载《文摘报》2015年08月08日05版。)一些地方不赞成设两院,认为这种体制集中意见很麻烦,不适合现实国情。这是个大问题。还有一些问题,比如,要不要给地方立法权,给到哪一级,都有分歧。

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修宪委员会讨论图片来自网络

1981年夏天,胡乔木因病休养。中央和邓小平委托彭真直接主持宪法起草工作。彭真接手以后,他觉得我们要起草一个草案,要搞得比较成熟,再提交给宪法修改委员会讨论。当时考虑可以以五四宪法为基础,同时增加一些新的经验。五四宪法是第一部宪法,相对来说,它比较完善。以五四宪法为基础这个原则是这么确立的。这么确立以后有一个好处,就是起草中的分歧比较少,进展也比较快。

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彭真主持82宪法的修改 图片来自网络

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82宪法修改委员会秘书处合影 图片来自网络

但是,以五四宪法为基础也带来一个问题。五四宪法有一个大思想,实行过渡时期总路线,就是“一化三改”。“一化三改”的主要内容是:向社会主义过渡,促进社会主义工业化,对个体农业、手工业、资本主义工商业实行社会主义改造。这就带来了这样一个结果,要完全变成生产资料公有制国家,实行国家所有制和集体所有制,消灭私有制,同时在公有制基础上实行计划经济。所以,五四宪法从指导思想上还不是中国特色社会主义,而是比较偏向于苏式社会主义。

我们国家,包括我们党对社会主义的认识,是逐步深化的,不是一次完成的。八二宪法代表着我们当时对社会主义的认识,其中有相当的传统社会主义因素,比如在所有制上不承认私营企业,也没有肯定市场经济。要说局限,这是历史的局限。

后来随着实践的发展,我们的认识前进了。1988年2月8日,党中央主要负责人约万里、彭冲、王汉斌谈修改宪法问题。提出:这次修改宪法有两条原则。第一,改革要遵守法律,法律要为改革服务。第二,限于修改必须修改的条款,对于不改就会妨碍改革的,应当改。接着在彭冲、王汉斌同志具体主持下,邀集各方面人士反复研究,并经彭真委员长主持委员长会议,确定了两条修正案,报送中央:一条是承认保护私营经济,一条是土地使用权可以依法转让。这两条在当年的七届人大一次会议通过了。

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七届全国人大一次会议 万里主持 图片来自网络

到了1993年,八届全国人大对宪法又进行了一次修改,这次修改得比较多。修改的背景是邓小平的南巡讲话,以及党的十四大确立市场经济作为经济体制改革的目标模式,宪法修正案在所有制和分配制度上都更加完善,规定了以公有制为主体的多种所有制,以按劳分配为主体的多种分配方式,实际上是承认了按生产要素包括按资分配。这以后仍有修改。依法治国、尊重和保障人权等内容也陆续写入宪法。

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八届全国人大一次会议 图片来自网络

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十届全国人大二次会议 图片来自网络

我认为,从理论上说,宪法的修改是把对社会主义的新认识用宪法确定下来。总体说这些修正案体现了这个思想。毛主席说,人的认识不是一次完成的。现在改革也不能说已经完成了,所以必要的修宪工作恐怕今后也不是就停止了。国家修宪都是很慎重的,要经过反复的讨论,向全民征求意见。一个国家频繁地修宪会造成不稳定,但不顾实践的客观要求,一成不变也会有问题。

在传统社会主义中,就是公有制基础上的计划经济,是苏联模式。事实证明那个模式是僵化的,它实际上是行政控制经济。我经过计划经济时代,产供销都靠政府计划,包括中央计划、地方计划,这造成的后果,没有将社会创造财富的活力激发出来,产品短缺。这是苏联模式的一个重大缺陷。我认为苏联瓦解的原因,固然可以说几个方面,归根到底是两条:一条旧体制束缚了发展,再一条先锋队脱离了群众,脱离了人民。它们已经过去了。在我看来,中国特色社会主义与传统社会主义有大的区别。党的历次党代会政治报告都对这个问题有分析。有人说我们的社会主义是现代社会主义,是适应现代的,有生命力。

市场经济不是一步到位的。八二宪法通过以后,1984年召开了十二届三中全会,提出来的是有计划的商品经济,还不是市场经济。党内多数人说,社会主义也有商品经济,商品经济多了,不但有利于国家,还有利于群众。比如原来北方没有黄岩蜜橘,这是从浙江台州的黄岩买来的。这一过程中,个人搞运输可以赚钱,北京市民也吃到了橘子。此外还包括杭州的笋,我1981年到杭州,住在新新宾馆,一到自由市场就看到这么大的笋,这是北方没有的。长途贩运过去都被当作是投机倒把,但从实践来看,国家得益、个人得益、社会得益,所以商品经济是从实践得出来的。


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当时提出的有计划的商品经济还是被计划控制着的。1981年出台了经济合同法。经济合同法一方面承认它是商品经济的产物,平等主体之间一致的意思表示可以订立合同,但是其中有一条,如果国家经济计划改变了,合同也要跟着改变,它服从于计划。当事人因为国家计划改变违反了合同,不承担赔偿责任,这就是经济合同法的局限所在。到了1987年十三大之后有个新提法,就是计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的,这在思想上又进了一步。

但以后要不要再往前走?再往前走,不同意见就多了,就犹豫徘徊了。反映在立法工作上,就是行政法立得较多,民商法、经济法比较少,其原因就是对社会主义认识、对市场的认识问题还有待解决。

在这个历史关头,邓小平总结国内外历史经验,对社会主义的经济体制提出了重大思想。1992年,他在南巡讲话中提出,计划和市场都是手段。计划多一点,市场多一点,不是社会主义与资本主义的区别。提出了三个“有利于”国家发展的判断标准,有利于发展社会主义社会的生产力,有利于增强社会主义国家的综合国力,有利于提高人民的生活水平。这也是实践得出来的认识。随后,党的十四大确立了社会主义市场经济的经济体制改革的目标模式。由次年全国人大会议通过修改,载入宪法。

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邓小平南巡 图片来自网络


改革中的立法:稳妥处理“定”与“变”的关系

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十一届三中全会会场  图片来自网络

处理立法与改革的关系是中国法制建设的一大特点。十一届三中全会启动了法制建设,也启动了改革。在改革当中进行的立法,与一般立法的区别在哪儿?我认为就是处理“定”与“变”的关系。这个“定”就是,成熟的发展和治理经验用法的形式确定下来,长期不变,从国家的领导人到老百姓一体遵行。如要改变得按法定程序修改法律。所以这就涉及到法的一个基本性质,稳定性。邓小平在十一届三中全会的讲话中讲到立法,其中他把稳定性放在前面。提出“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”。权威到什么程度?不因领导人的改变而改变,也不因领导人的看法和注意力的改变而改变。而改革则是改变不适应发展、不适应国家治理的东西。但哪些东西不适应不是匆忙决定的,需要慎重考虑。所以“定”与“变”是一对矛盾,咱们这些年立法就处在这个矛盾当中。

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十一届三中全会会议公报  图片来自网络

在立法技术上处理“定”与“变”的矛盾也是一种学问。从个人感悟来说,对一个简单的事情进行改革,不必立法,可以做一个决定。而对于比较复杂的、难做的事情,立法的条文要少,要写得原则一点,给将来的改革试验留下一个空间。我举一个例子,1979年的第一批法律中制定了一个中外合资经营企业法。邓小平在三中全会提出的是制定外国投资法,其中有直接投资、间接投资等多种具体方式。但是我们没有制定这个法的经验。过去有一个合资企业,就是中国和波兰的中波轮船公司,双方各出资50%,波方的总部设在格但斯克,我们的总部设在上海。但这也算不上什么经验,参考价值不大。在彭真同志的主持下,找了几个大企业家,商量制定中外合资经营企业法,还通过各驻外使馆收集了有关国家办合资企业的经验。对于中外合作、外资独资和股份有限公司等模式,由于都不熟悉,中外合资经营企业法就限定了一种模式,即有限责任公司,不发行股票。中外双方成立有限责任公司,按出资比例分成并承担责任。这个法的草案原本14个条文,后来时任委员长的叶剑英说,是不是再增加一个条文,本法的修改权属于全国人民代表大会。叶帅的意思就是表明我们的法律是高度稳定的,常委会没权力修改,修改权在大会,以取信于外资。所以,对于没有充分经验的立法,条文少一点。

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人民日报刊发中外合资经营企业法 图片来自网络

再比如传染病防治法的制定,当时涉及到饮用水的问题。那时候的卫生部起草的草案,各地的饮用水不得含有致病性微生物。这个条文出发点很好,但是立法必须要行得通。中国的饮用水源各式各样,在杭州、宁波和嘉兴,现在喝矿泉水是常见的,至少也喝自来水。但在西部地区,比如山西、陕西农村,则喝井水。那时在牧区,如内蒙古、新疆牧区还有用滩水的,人畜共饮一摊水。这一时难解决。要求饮用水中不能含有致病性微生物,这在全国行不通。所以这个条文必须得改,所以这条改成了饮用水必须符合国家规定的卫生标准,规定得原则了一点。至于什么标准,中央能定,地方也可以定。规定得原则就是为了给改革和发展留下空间。当然,我也不赞成立法都那么原则,因为这样的法律将无法操作。

还有一个办法,就是授权。八十年代,我们曾经有两个向国务院立法授权决定,一个是1984年把工商统一税分解成四个税。工商统一税是计划经济时代的产物,被分解成产品税、增值税、营业税和盐税。第二个1985年的大授权。因为各地提出的法律需求比较大,有的立法需求是必要的,如公司法、劳动法,但是条件不成熟,所以立不出来。为此,授权国务院在改革开放时期先制定行政法规,等条件成熟了,再将其上升成法律。这样既合乎立法制度,又能让法律可行。所以可见,为了处理好“定”跟“变”的关系,全国人大在立法方法上还是积累了一定的经验,有一些办法。

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六届全国人大三次会议 图片来自网络

邓小平十一届三中全会讲话把法的稳定性摆在前面是有道理的。一个国家、一个民族要想发展起来,必须在政策上、法律上保持长期稳定,动乱不能带来发展。过去我们靠政策治国,因为政策不稳定,有时候会针对临时的需要而变化,特别是地方,政策变化大,老百姓对此有意见。

举例子来说,那是一个夏天,我在四川一个地方看到农民卖猪,那时候是计划经济时期,当地农民的收入基本上要靠卖猪。但是当时有一个说法,就是“多砍少赶”。养猪有一个生猪存栏量,生猪存栏少了,人们可能就吃不上肉了,政府就着急,所以拼命地鼓励农民养猪,有的是奖励饲料粮、饲料票,有的是奖励钱。但等农民都养起猪来了,它却不收购那么多。农民在夏天排着队,用车、用筐卖肥猪,食品公司负责收,但是到下午五六点食品公司就下班了,不收了,农民又得把要卖的猪拉回去,天气太热,有的猪就热死了。这就是“多砍少赶”。我问过食品公司的相关人员,那时候食品公司都是国家所有的。食品公司的人说,我收那么多猪,猪搁一个圈里会互相咬,如果杀了,我又没有那么多冷库冷冻,损失太大。这体现了政策的多变。不只是生猪,在蚕茧、烟叶的生产收购上,也有这些现象。所以我们才要实行法治,要稳定。如果法律多变,我认为客观效果就是鼓励人家不执法。因为执行了,可能导致后来吃亏。

我认为,也不能够把法的稳定强调到不适当的地步。宪法也是如此,像宪法对私营经济的修改,1988年是承认它的合法地位,到了1999年以后就肯定它是社会主义市场经济的组成部分。所以不能把稳定强调到不适当的地步,看准了的,该改也要改。中央提出的原则,就是改革决策和立法决策要相结合。因为改革也要有法可依。改革与立法是个大题目,全世界没有我们这种立法与改革同步的情况,需要不断总结其中的经验。


立法法82条:限权还是赋权?

十一届三中全会以前,没有地方人大常委会,也没有地方立法,后来决定授予地方立法权,主要是体现发挥中央和地方两个积极性。具体说有两个出发点,第一个是国家太大,东部比较发达,但西部还差得远,条件不一样,适用的规定也应该有区别。再一个,中央的立法需要在地方做细化的规定。要建立地方人大常委会,同时赋予地方立法权。

我参加过其中一点工作。1982年,地方立法有两个层级:一个是像省、自治区和直辖市;第二个是国务院批的较大的市,省会市也是较大的市,在浙江省有宁波和杭州,这又是一级。开始,除了省和较大的市外,还想把地方立法权授给一般设区的市,像丽水、绍兴、温州等。但是又考虑到这些地方懂法的人不多,更谈不上立法经验,为了防止立法无序,把法的体系搞乱了,所以就只授到了较大的市82年授给较大的市。当时还不是法规制定权,而是法规起草权。86年修改地方组织法,授予了相对完整的立法权,但是留下一个尾巴,较大的市立法还需要获得省级人大常委会批准。为什么留下一个批准?有两个原因,一是立法队伍不健全,二是立法经验不充分,需要让省人大常委会把把关。后来中央决定,立法权被下放到设区的市,放的面很宽。全国设区的市一级立法主体大概293个,将近300个,立法程序上还需要让省级人大常委会批准一下。

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五届全国人大五次会议现场 图片来自网络

在地方立法方面,有一个地方立法研讨会,是1991年在山东启动,过去每年开一次(从2017年开始,“全国地方立法研讨会”更名为“全国地方立法工作座谈会”)。开头若干次我都参加了,大家交流经验,形成的共识是地方立法要不求立法速度,要保证立法质量。

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全国地方立法研讨会现场 图片来自网络

大概就在90年代,曾经有一个追求速度的现象。有一个大省,一届人大列了200多个地方法规,到全国人大来征求我们意见。我说,200多个,而且几个门类都立,你这个搞得成吗?你回去再研究一下,从可行性上考虑,确实不可行。还有的地方为了快,常委会匆匆忙忙地搞“原则”通过,让法制工作部门文字加工。法不能原则通过,每一条都得执行,执行都有法律后果。为此,1993年我给领导写过报告,乔石和王汉斌同志批了,说要跟地方打个招呼,要不求立法数量,而要讲究立法质量。从那以后,情况有所改观。

地方立法第一要不抵触,第二要有实效,立一个就要解决相关的问题。尤其现在立法权放得这么宽,不是谁立得多谁就好,要立得管用。所以还得研究可行性,研究它的效果,这很重要。

上世纪八十年代初,省级和较大的市级的立法分两类,一个可以称为从属性立法,就是把中央立法细化,另一个可称为自主性立法,就是除中央的专属立法权外,地方有权限的其他事务,都可以先立。一旦中央立法了,如果地方与它抵触,就要修改或废止,这叫法律优先原则。后来将立法权授给了设区的市,比如丽水、温州、湖州等市。但对这类市的立法权限是做了限定的,就是对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规,这也是考虑了客观实际的一个慎重安排,没有全面放开。在这个意义上,立法法第82条也包含限权。

 

如何判断立法条件成熟?

立法条件成熟这个问题很难做抽象的回答。如果概括地说,我理解第一是必要,第二是可行,而且这个“可行”还要有一个积极的理解,不仅要宽严适度,还要有利于推进我们国家的发展,促进改革发展稳定。

1986年,将破产法草案提到全国人大常委会审议时分歧很大。因为那时还没有实行市场经济。但破产法立法不是没有道理,因为商品竞争,是优胜劣汰,总得有一个退出机制。理论上的破产就两条标准,一条是资不抵债,再一条是到期债务不能偿还。所以只要搞商品经济,就不能回避破产问题。问题是当时立法是否行得通。通过深入调查研究和全国人大常委会的充分审议。最后的意见是当时破产法不成熟。为什么?作为企业运行的基本规范公司法还没有制定出来,公司权利义务、董事会、总经理权利义务、资产负债的基本要求都不清晰,还有失业保险法律也没有出来,失业职工安置也无所遵循。所以最后形成了共识,等公司法制定之后,破产法才能实施。有的常委委员说话就很生动,说现在还没有母亲,就要先有儿子。征求意见的一个重要目的,就是搞清楚这个法是不是必要的、可行的。有时候很必要,但是不可行。证券法也一样。证券法早就提会审议了,但一直拖了多年才通过和实施。我们国家的股市不成熟,发股票也不是那么简单的事儿。这样的立法事例挺多,尽管必要,但它实行起来具备不具备条件,需要具体研究。因为事情都是具体的,比较难通过一个抽象的标准来判断。所以还要反复征求意见,彭真同志特别强调要听取不同的意见,这是令人敬佩的工作风格,不同意见有时总的看不可行,但里面往往有合理的因素,能让法更周到一点。

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1986年6月16日,时任国家经委副主任张彦宁(中)在六届全国人大常委会第十六次会议上作关于提请审议《中华人民共和国企业破产法(草案)》的说明。左一为彭真,右一为陈丕显。图片来自网络。


如何让民主贯穿立法全过程?

这是一项很艰巨的工作。立法除立法机关的工作外,还要有公众的广泛参与,向社会公开征求意见。对每个法案所反馈的所有意见,包括几十个中央部委和地方人大的意见,都要详细地整理成简报,不能有遗漏。至于宪法花精力就更多了,82宪法征求意见花了4个月,各地反馈的意见经整理有6万字。有些是多数的倾向性意见,有些是少数意见,都要整理成详细的简报,发给委员长会议、常委委员和各位代表,成为他们审议的依据。我们的整理一定要忠实,彭真同志特别强调,要将不同意见反映出来。除去书面征求意见之外,一个法涉及多个部门的工作,还要开座谈会,面对面听意见。

比如海关法,1950年就制定了暂行海关法,1987年又做了修订。海关就是三个任务:一是收关税。二是监管货物,违禁品不能进出口。三是将进出口情况报给海关总署。就拿走私品来说,中国这么大,市场这么宽,当时我们还没有加入WTO,国家确定的走私物面比较宽,光靠海关管走私物品是管不了的。所以80年代好几个部门都要管走私。按理说都应该由海关管的,但在我们国家特殊,有两种地方海关管不了,一个是广大的边境,比如新疆、西藏、内蒙古,边境上如果有走私活动,海关有那么多人查吗?还有一个是海上,我们的领海很宽,渔民划着船出去,在海上走私了。所以这一块就分给了边防警察。到内地,市场上对走私物的查缉就由工商管理部门负责。所以有好几个部门管走私,海关基本上只管口岸部分。经过充分发扬民主,广泛调查研究,对客观情况把控得比较准,立法才能符合实际,有效实施。

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左为1951年海关法,右为1977年海关法。图片来自网络

作为权力机关和立法机关的人大及其常委会,充分发扬民主,使委员和代表们畅所欲言。这很重要,委员原来155位,现在增加到175位,代表大会近3000位代表,各抒己见,最后集中多数人意见,形成法律或决定。

说民主要依赖协商来实现,这么说并不准确。协商是中国特色,从1949年政治协商会议开始,我们就有了协商。五四宪法之后,共同纲领停止,政治协商会议还保留了。后来协商扩大了,方方面面都要协商。就人大立法来说,我认为,不好说依赖协商,我的理解,人大立法是协商跟票决相结合。在立法程序上,人大组织法、议事规则没有说协商,但是工作上体现了协商的精神。我们的立法程序,在中央是4个环节,包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律案的公布。地方较大的市多了一个环节,需要省里批准。其中,审议阶段用的时间最长,花的精力也最多。这里面贯穿了协商精神。

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政治协商会议第一届全体会议 图片来自网络

全国人大及其常委会的议事规则,贯穿的基本原则就是在高度民主的基础上进行集中。就立法来说,五届人大是一审制。即一次会议提出法律案,当次会议表决通过。后来审议海上交通安全法时,遇到了一个问题,就是像远洋船队的轮船,船长、大副被海监处罚了,允不允许船长、大副不服,到法院起诉。这事儿认识上有分歧,当时管海上交通安全的交通部部长说不成,检查人员帽子上有国徽,告他们等于告国家。当时在天津厅讨论,4个副委员长都参加了,也没有说服交通部长。这里涉及的一个问题是,要不要设立行政诉讼制度,允许民告官。

从这个立法开始,彭真同志说,不一定要当次会议表决,第一次让委员研究,表达对法律的总体意见。隔两个月再开第二次会议,这两个月内由委员调查研究,听取地方意见,到第二次审议再通过。到了九届人大,为了把法律搞得更细致,在立法法里规定了三审制。咱们三审制与外国的“三读”不是一回事,指的是一般立法审议要开三次常委会。审议阶段委员和代表要充分发表意见,有不同意见不要紧,进行分组讨论、联组讨论。虽然叫审议,但这里面充满了协商精神。

坚持真理,修正错误,好多分歧在审议阶段就化解了。有的发两次言,表示收回上次的意见。但是光有审议阶段并不行,法律的通过总得经过表决。我们的立法最后有一个表决阶段,每个代表和委员都按表决器。就法律表决而言,多数能获得相对的多数票。

也有的法律案因审议不充分而没有通过。我举个例子,我们基层自治的法律,居民委员会组织法。当时审议是两审,不太充分。到表决的时候,有一个委员站起来,提出了一个问题,就是居民委员会自治组织的成员,能不能在居委会里搞点生产活动?审议的时候有两种意见,各有各的道理。有人反对,居委会那么多事儿,他们那些人要是去搞生产了,谁办这些居民的事儿,比如卫生、治安、学生的校外教育?我当过街道办事处主任,我知道这很难。另一种意见说,要是不搞点儿生产,居委会的人又多是家庭妇女,没有正式工作。那他们靠什么吃饭?搞点儿生产,比如挑布绣花、糊点纸盒,有点儿收入才能维持运作。交付表决时,结果是这个法没通过。下来以后,委员长会议提出就这个问题进一步调研。我们去了一些地方调研,多数地方觉得居委会成员适度地搞生产还是可以的,也是应该的。于是,对这一条进行了修订,对生产做了一些限制,这个法律案就通过了。

1999年4月29号,表决公路法的修正案。当时154个委员,表决结果是77票赞成,剩下的77票中有的反对、有的弃权。李鹏委员长当时是主持人,说77对77没过半数。为什么没过半数?因为常务委员里边有一些是工会的领导,参加庆祝五一劳动节的会去了,还有一些请病假,有的对法律案的一项公路收费改革方案有不同意见,所以这个法没通过,后来专为这个问题做了调研修改,才通过了修正案。

没有票决就不能体现多数原则,法律案必须经代表大会或常委会组成人员的过半数赞成才算通过。所以我理解,我们是协商与票决相结合的,不是简单的票决。外国没有我们这种审议,不同议会党团或议员之间时常利用修正案方式互相否决。美国克林顿时期为了一个增收节支案,在参议院50票对50票,最后时任副总统兼参议院议长的戈尔给民主党投了一票才通过了。我们的审议里充分体现了协商,体现了协商与票决相结合。

 

如何看待“立法规划”的作用?

上世纪八十年代,全国人大开始订立立法规划。在国际上,西方国家没有这做法。就我所知道的,社会主义国家中好像原来的保加利亚有过。原来就立法项目征求意见的时候,各部委和地方从部门需求出发,要立这个、立那个,往往形成一个“大拼盘”,也不分可行不可行。那么经过初步的论证和征求意见,认为有一个规划、有个大致遵循会做得更好一些。从七届人大开始,每一届人大都有个规划。后来这个规划又进一步细化,分两档:一档是初步认为基本可行,力争在本届通过;第二档是有一定基础,要进行研究调研。

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1988年4月,万里委员长在七届全国人大常委会一次会议的讲话中提出,“今后五年,我们立法工作的任务十分繁重,无论是新法律的制定,现行法律的修改,还是法律的解释,都是关系全局的大事,都必须审时度势,积极而又慎重地进行。本届人大的立法工作,需要有一个通盘考虑。本届常委会要制定出一个五年立法规划,然后有计划、有步骤地进行,成熟一个,制定一个。条件不成熟的,继续由政府制定行政法规”。(参见全国人大常委会办公厅研究室编:《中国特色社会主义法律体系形成大事记》,中国民主法制出版社2011年版,第68页。)图片来自网络。

我个人对立法规划有两个认识。第一个认识,这个规划是指导性的文件,不具有法律约束力,不完成也不违法。起初觉得它可行,后来觉得不成熟,没有完成也可以。有的立法虽然在规划外,但成熟了也可能制定。

第二个认识,我认为不能过分强调这个立法规划的作用,这个道理在哪儿?在人大组织法上,不管是全国还是地方立法,都有个提案主体规定。像全国人大的提案主体,包括中央几个大机关、人大内部专门委员会、30个以上代表联名,地方原来是10人代表联名,后来修改成30人以上联名。但是如果30人联名提出了法规案,就应得到相应处理,就得有说法,或者列入议程,或者转成建议。主任会议或者代表委员提出来了,也都得有个交代。这是有法律根据的。如果说因为规划没列而不予置理,这是与法律相抵触的。所以,过分强调了立法规划的作用就跟法律抵触了。在立法实践中,规划外立的法并不少见。


 

策划|阮汨君

口述|张春生

撰稿|阮汨君 符镓麒

编辑|阮汨君 龚月玥


 

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