本次立法名家讲坛的主题是"中国法律规范和立法效果满意度研究报告",冯玉军教授从中国的法治发展进程以及立法的必备特性出发,深入论述了中国立法评估的发展历程及现状,并作出了“法治评估要因时因地制宜,具体问题具体分析”和“首先要尽快加强人权相关立法以建立健全以宪法为核心的法律体系”的论断。演讲深入浅出,引人入胜,为参会人员开拓了法律视野,为中国法治建设提出了合理的看法与建议,引起了大家的强烈反响和热烈讨论。
主讲人:冯玉军
中国人民大学法学院教授、博士生导师
中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院副院长
国家发展战略研究院社会转型与法治研究中心主任
中国立法学研究会副会长兼秘书长
中国法学会法理学研究会常务理事
浙江暨浙江大学立法研究院客座研究员
目次
一、新中国法治(立法)的发展历程
二、法治/立法评估要因时因地制宜
三、中国法治评估的学术发展
四、中国人民大学法治评估研究中心的法治评估
五、法律规范体系与立法效果满意度评估的理论与方法
六、法律规范体系评估指标体系及相关数据分析
七、法治/法律规范体系评估的若干引申性结论
各位晚上好,
非常荣幸来到浙江大学法学院,这里法学大家云集、是我国法学教育与研究的重镇。今天在这里获颁浙江暨浙江大学立法研究院客座研究员的头衔,使我有机会参与到浙江大学立法研究院以及浙江立法研究院的咨政启民工作之中,奉献个人的绵薄之力,实属荣幸。今天我给大家汇报的题目是《法律规范体系与立法效果满意度评估》,这个报告的主体内容是去年我发表在《中国社会科学》上的一篇文章,题目是《中国法律规范体系与立法效果评估》,我们在2015年围绕立法完备性、科学性、民主性、受监督性四大指标构建法律规范体系的评估指标体系,同时设计了针对社会公众、法学专家和法律执业者的三类调查问卷,借助随机抽样和立意调查两种实证研究方法,考察我国法律规范体系的实际状况并给出具有可信赖度的评估结果,为完善以宪法为核心的法律体系提供助力。之后,我们又在2016、2017两年开展后续调研评估,形成了三年连续的法治评估数据和动态反映公众、专家和执法者观点的立法满意度结果。今天就以这两方面的研究成果向大家重点汇报。
在此之前我还要围绕新中国法治(立法)的发展历程、法治评估要因时因地制宜、以质量为中心的新时代立法工作、中国法治评估发展等问题给大家交代相关研究的背景和意义。
新中国法治(立法)的发展历程
如果以新中国建立至2030年作为时间轴,观察当代中国的法治建设与发展。可以把党的十一届三中全会和党的十八大作为分界点,区分出30年、30年、40年三个大的历史时期。1949年到1978年大致经历过三个阶段,即:法制初创(1949-1956年),停滞不前(1957-1966年)和彻底破坏(1966-1976年)。改革开放之后也经历过三个阶段,即:民主法制恢复建设(1979-1996年),依法治国方略确立和社会主义法治快速发展(1997-2011)。2012年党的十八大以后,我们进入了全面推进依法治国、加快建设法治中国的新时代,也就是2012-2050年。从每个具体阶段来说,近七十年的新中国立法工作显然是经历了一个有起有落的曲折发展过程。从1949到1956年,是新中国民主法制的初创期,这是一个百废待兴、新法初定的历史阶段,新生的政权为了建立和巩固政权、安定社会的需要,制定颁布了多个法律与政策,诸如土地改革法、婚姻法、惩治反革命条例等等。这些法当中的政治性、行政性立法比较多,而经济类、社会保障类、环境类立法则很少甚至没有。从1957到1966年,是立法停滞不前阶段,整个国家的治理思想日益“左”转,以毛泽东主席批评法治的有关论述为代表,轻视立法、以党代政开始占据上风,即便有人说彼时在党的工作中还是制定出了农村工作60条、工业工作70条、商业工作40条、工商业工作30条等规范性文件,但也都属于“党的政策”范畴,而不是国家法律,不具有系统性、专业性和规范性,为之后阶段法治被彻底废除埋下了伏笔。从1966到1976年,是“文化大革命”十年,党在指导思想上生“左”的错误,使民主法制遭到彻底破坏。“无法无天”“彻底砸烂公检法”“造反有理、革命无罪”等成为这一时期民主法制状况的代名词。以大规模疾风暴雨式的群众运动取代依法办事,肆意践踏人权、大搞个人崇拜和政治“一言堂”,其实质则是既无民主、又无法制,付出了沉重代价,教训十分惨痛。“文革”结束之际,整个国家治理的基本问题就是无法可依。
于是,党的十一届三中全会在治国理政的指导思想上“拨乱反正”,提出发扬社会主义民主,健全社会主义法制。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”成为新时期法制建设的基本方针,实现了从无产阶级专政向社会主义法制建设的第一次飞跃。邓小平提出:“为了保障人民民主,必须加强法治。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。”具体到立法工作,邓小平指出:“要加快经济立法”“宜粗不宜细,宜快不宜慢”,为社会主义现代化建设奠定了法律和政策基础。讲到这儿我给大家说一个典型例证:1979年的2至5月,在刚刚从牛棚解放出来的彭真同志(时任全国人大副委员长兼法制工作委员会主任)亲自领导下,全国人大常委会仅仅用了三个月左右时间,立了七部大法,包括:刑法、刑事诉讼法、选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法、中外合资经营企业、地方各级人大和各级人民政府组织法等,弥补了国家立法的巨大空白,具有深远的历史意义。大家想想,从1949年到1979年,我国社会定罪、判刑,特别是杀了那么多人,却竟然是在没有刑法、刑诉法的基础上完成的。仔细想想真是让人不寒而栗。当然,那时也不是完全没有依据,主要就是所谓“公安六条”之类,这在党的1981年十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》后被彻底废除。由此,从1978至1996年,都可被称为民主法制的恢复建设期。这个阶段,以制定1982年《宪法》和《民法通则》、《刑法》、《刑事诉讼法》等一系列重要法律为标志,推进多轮民主与法制变革,重建社会管理秩序,保障基本人权和民主,确定建立社会主义市场经济法律体系的战略取向,初步实现了社会治理的法律化、制度化。立法工作更是急用先立,填补空白,特别强调立法数量与规模。1997年确立“依法治国,建设社会主义法治国家”治国方略之后,以加入世界贸易组织为标志,立法范围更是实现了全覆盖,到2010年宣布中国特色社会主义法律体系形成。
党的十八大后,完善和发展法律体系成为新时代立法主题,更加强调立法质量,强调立法的科学性和精细化。我们今天讲的法治评估应该也主要就是对新时代立法的评价和满意度衡量。
法治/立法评估要因时因地制宜
简短地给大家分析了新中国立法近七十年的法治(立法)发展历程,就是要引出我们的法治(立法)评估评估什么、怎么评估的问题。
改革开放到2011年的30来年间,质量并不是立法的主题,那个时代的主题是立法数量、立法规模和追求法律对经济社会文化各领域的全覆盖。大家看1978-2011年,全国人大及其常委会制定的基本法律和法律性文件,从十几部增长到248部;从1978年还没有任何的国务院行政法规(1984年才首次得到立法授权),到国务院颁行400多件行政法规;地方立法也是从无到有,达到了上万件之多。如果按照年均立法增长率计算的话,年增率应该都在百分之八以上,超过了同时期的经济增长率。但是,俗话说“萝卜快了不洗泥”,改革开放初期的立法工作确实没有太考虑质量问题,甚至也没有考虑评估问题。急用先立,有比没有好、快比慢好、粗一些比慢一些好。对此,你拿着我们今天法律质量评估的指标,来衡量那个年代的立法质量并质疑立法工作的指导原则,就非常不正确、不厚道了。如果你不能回到历史本身,回到当时立法的主要矛盾和矛盾的主要方面之中,超越时代用一套指标、一套评估方法去横加指责,肯定就会满拧的。
一个典型的例子,就是我国在80年代立的法,普遍都强调意识形态问题,是意识形态挂帅。1986年制定的《民法通则》,确定其要规制的是社会主义商品经济,但为什么叫商品经济而不叫市场经济?则跟那个时期官方的意识形态观点有关系。党的十二届三中全会确定我们要建设有计划的社会主义商品经济,而调整商品经济的基本法是民法,且在民法典尚不具备全部制定出来条件的情况下,先搞一个通则加以概括性、试错性调整,这是彭真同志的一个定论。在这种情况下制定出来的《民法通则》,你可以说它对促进国家经济建设很重要,在历史上意义很大,但却很难抹杀这部法律从立法内容到立法技术的种种破绽,如果用今天的标准细抠起来,毛病可能从第一条开始就有了。再比如说经济合同法、涉外合同法、技术合同法的并立,这是改革初期计划经济和商品经济“双轨制”背景下的特有现象,到了90年代初,由于邓小平同志“南巡讲话”,解放思想,促使党中央确立建设“社会主义市场经济”的崭新目标,由此合同法就从三足鼎立转变为统一立法。要是没有小平同志对社会主义本质问题的创新解释,就不可能有统一合同法的制定。
再说90年代。90年代但从数量上来说,立法是很多的,这在很大程度上都拜小平南巡讲话所赐,长期以来禁锢立法者头脑的意识形态问题被解放后,一下子就出现许多借鉴或继受西方发达国家经验的立法,这当然是很好的事情。但新的问题也就随之而来,相当数量的立法文本,都充斥着西方话语,洋味十足但食洋不化的现象也比比皆是。各位在座的老师和同学也许都有体会,从90年代到00年代,相当长的时期我们的法科毕业生写硕士论文和博士论文,一个最普遍的写作套路就是先预设一个主题,继而看美国法怎么样、欧洲法怎么样、日本法怎么样、我国台湾香港等地区怎么样,接下来再说我们中国该怎么样,使劲儿往发达国家和地区法律制度靠拢。这种论文套路,不仅各个法学院系的学生在做,权力机关和政府法制机关也无外乎如此。有关部门招收了大量外国语言专业毕业的学生,主要工作就是翻译各式各样的西方立法资料,来给我们的立法提供素材。这个阶段思想解放,要建设市场经济、建设法治国家,就必须向比我们做得好的国家和地区学习。由此,大规模推行“西方式”的法学教育,大量移植借鉴西方国家立法,就成为90年代以降的法治和立法特色。
我们对这些不同历史年代立法及其效果该怎么评价?按照今天的思维惯性,必然要对之进行科学性、精细化和民主与否的考量。但真要这么去做,即便是只做某种“纯学术”的指数研究和指标评估,都会出现很大的误差,或者说语境上的很大失落与错位。在这种意义上,也许必须承认的是黑格尔的名言“存在的都是具有现实合理性的,具有现实合理性的也就是存在的”。所以我说法治的评估,特别是立法的评估,一定要回到历史的本来面貌,一定要回到历史的场景之中,具体问题具体分析去讨论。没有永恒的评估指数,没有普适的评估手法,一定要有一个客观历史化的全面的分析。美国法学家吉尔兹说过法律是一种“地方性知识”,这个地方性知识,首先是个国别性概念。在中国搞法治还是在美国搞法治,不可以同日而语,不能完全一样,因为“橘生淮南则为橘,橘生淮北则为枳”。其次它还是一个地域性概念。同一个国家的不同地区,法律的制定与适用,尽管需要强调统一性,但差别和变通也都是难免的。第三它还是一个社会规范意义上的概念,包括乡规民约、行业规范、民族习惯等在内的社会规范,因其历史传承和深厚心理基础而具有调整作用。综上所述,我们在看待或评估法治以及立法的时候,首先会发现情况十分复杂,它受到时间空间诸多条件以及主客观因素的制约,很难找到唯一准确的评估体系,只有具体问题具体分析的态度才是正确的。
即便如此,我想很多人还是会对法治评估充满期待。就像主持人陆青老师所说的,希望找到一套科学的覆盖各个方面的法治评估指标体系,借此全面了解和把握法治的实然状况,将法治的原则价值或者应然境况(如良法善治)细分成具体标准逐一评价。这种期待自然是真实而必要的,我的答案也是肯定的。2015年修订后的《立法法》把提高立法质量写进总则,提出要奉行科学立法、民主依法、依法立法的原则。基于这样一个时代性变化,我们就应按照变化了的主要矛盾和矛盾的主要方面对立法工作的评估指标体系重构再造,形成全面衡量新时代立法实践的评估体系。以科学立法为例,把它细化分解成立法符合实际、立法公正合理、依法立法三个具体指标,借以考察我国的立法工作在实体层面是否符合社会实际,在程序层面是否合理公正,在权限方面是否符合宪法和法律的规定。调研中主要征求公众、专家、执法人员三类主体对立法合乎实际情况的评价,好、较好、中间、较差、差五个选项分别赋值为90、80、70、60、50归档评分。
中国法治评估的学术发展
过去十多年来,我国法学界高度重视法治的指数设定与评估问题,先后推出了香港地区法治指标,余杭法治指数,中国人民大学法治发展报告,中国社科院法学所法治蓝皮书,中国政法大学司法文明指数、法治政府发展报告等报告成果。有的研究以官方发表的统计数据和客观数据为基础,强调“从事实出发”、“让数字说话”;有的研究则认为中国的法治评估实践,表现出“嵌入性”、政府主导、法治理解广义化、法治评估区域化等特征,法治评估应该在“试错”中逐步实现区域评估的规范化、体系化与制度化,并作为区域法治建设的新增长点推动地方政府法治目标的实现。不仅是理论界,不少地方政府部门和司法机关搞的法治评估也是如火如荼。纵观大多数法治评估成果,其共性目标都是要检视特定地域/部门参与社会治理或法治发展中存在的问题,评估—反馈之后,服务并促进法治实施和法治监督。但由于法治指数和评估方案的理论准备不足,评估方法混杂模糊,指标设置和权重分配不合理,评估主体中立性缺失,让人对看似纯“客观”的评估结果产生疑问、可信度大打折扣。更有甚者,个别评估结果虚假、缺乏公信力,更是招致了舆论层面的质疑和批判。
大家都知道,我国香港特别行政区是一个自由港,香港法律体系系统健全、司法执法体制国际公认比较发达、法律渊源体系多元(既有前港英当局移植过来的英国法,又有特别行政区立法,更有极为罕见的满清遗留的地方习惯法),居民从上到下普遍守法,这就使得借助香港地区法治指标评估或者带动法治建设顺理成章。在祖国内地从事法治评估的学术团队很多。我在此简要叙述其中比较有影响的几个。
比较早研究区域法治状况的学者是现任司法部党委书记袁曙宏,当时他还是在北京大学法学院从事研究和教学工作,1996年,受司法部和全国普法办委托,袁曙宏教授等组成《依法治国实践研究》课题组,对北京、上海、南京等10多个城市进行大规模调研,撰写了《依法治国的局部实践》系列调查报告,受到相关部门的高度重视。第二个团队是中国政法大学的行政法学研究基地,后来又叫做法治政府研究院,以应松年老师、马怀德老师为代表。这个团队遵循国务院关于法治政府建设的指标体系,坚持以发表学术论文、出版学术专著、专题研讨等方式推进各个部委、各个地方的法治政府建设,其一年一度的“中国法治政府评估”现在已经成为特定领域法治评估的重要品牌。第三个团队是浙江大学光华法学院的钱弘道教授,他经过理论探索,建立了一个由4个层次、9个主体指标、50多个分指标等组成的法治指数体系,其后发布了“余杭指数”,这是中国内地首个法治指数。他的这个研究最初多少带点偶然性,但越做越深入、越深入产出也就越多,在一些重要报刊杂志发文推广介绍法治评估,现已蔚然成风。第四个团队是中国社科院法学所的法治评估团队,编制较多,主要由李林老师和田禾老师负责,他们每年接到各级政府、要求提供评估服务的项目特别多,立项最多、服务实践也最多。第五个团队,是中国政法大学的司法文明研究团队,他们最开始就是围绕教育部协同创新项目《司法文明研究》铺开的部分法治评估,主要是年度司法评估。除了对司改的整体方案评价以外,又对一些法院、检察院的工作进行评价。第五个团队是以最高人民法院江必新副院长为核心,以中南大学为依托,每年发布《中国法治实施报告》,体系庞大,数据详实,效果良好。
中国人民大学法治评估研究中心的法治评估
人民大学的法治评估,是由朱景文老师带领我们一批人搞起来的。最早从2004年开始做,目的是对中国法治发展经验开展实证研究,而不是仅局限在理论和规范层面,强调用事实说话、用数据说话,这也形成了我们的研究特色。我们团队的第一个成果是《中国法律发展报告——数据库和指标体系》(中国人民大学出版社2007年版),是个很厚的大部头,它通过社会指标和相关分析的方法,对改革开放以来中国法律发展的立法、法律实施、法学教育与研究的基本情况及其与社会发展的关系进行总体研究,又从中央和地方两个层次把握法律发展的基本状况,由此了解全国和各省、直辖市、自治区法律发展的基本状况,掌握法律发展的基本国情;建立法律发展研究的数据库,为进一步的理论分析和今后长期的逐年研究提供基础;建立衡量法律发展状况的指标体系,且所有指标构成一个相互呼应的系统,以此展现中国法律发展全景与概貌。
每个子项目都按照机构设置、人员构成、职权活动、经费与收入四大方面寻找相应数据资料。假如说研究立法,就需要掌握各级人大代表有多少人?其中男女各有多少?各级人大法工委有多少人?然后每年的预算是多少?其中很多数据是非常难找的,比如全中国的律师有多少人?每年判定死刑的有多少人?实际执行了多少?当时没有任何媒体公开过,而基于研究需要,我们的确非常想有这些数据,但有关单位却往往不能给到这些数据,有些的主观上要保密,更多则是他们客观上并不全掌握。坦率地说,由于我们中国人长期疏于数字管理,没有形成数字、精细管理的丰富经验,习惯于大而化之搞管理,加上彼时也没有今天这种数据录入的电脑软件系统,这给我们当时造成很大研究难题。今天说出来和大家分享,也便于各位理解早期法治实证研究和评估的难处。后来我们的研究报告出版后,在国内外引起广泛注意,对于促进我国法律发展领域的实证研究起到了良好的作用,对于在国际社会树立我国法治的形象也具有积极意义。
在此之后,我们又一步步,从立法到司法、到法治政府再到法学教育和法学研究,做分年度报告。2010年出版了《中国立法60年》、2011年出版了《走向多元化的法律实施》,其后是多元化纠纷解决、法治政府、法学教育和研究,基本上把中国各法治环节的宏观数据和发展脉络基本上都研究了一遍,形成了一整套比较清晰的中国宏观法治的实证研究成果,反映了我们前十年的主导思想。但是,这种指导思想在2015年发生了重大改变,从以前的形式化评估、客观评估转为实质型评估、主观满意度评估。我就从这里切入到今天大家汇报的法律规范体系与立法效果满意度的评估。
法律规范体系与立法效果满意度评估的理论与方法
我想从以下几个方面给大家解释一下:
第一,从本体论方面看,过去我们做的法治发展评估,同其他科研单位及地方政府的评估方式一样,秉持的法治理论基础是形式法治理论,即只要法律是依据良好的程序制定,并表现为具体的法律渊源和形式,就可以通过官方发表的统计数据和客观数据来量度,由此展开法律评估。举个例子给大家,假定某个市政府法制工作部门要评估各职能部门的年度法治工作,就让大家按照(形式)法治建设量化考评表上报各种数据,例如:有无设立专门的依法行政领导小组?有无单独的法制机构?有无持法学专业学位的专职工作人员?回答有就加分,没有就减分;针对“民告官”的行政应诉案件,主要就看行政机关负责人的出庭应诉情况,如果局长出庭应诉1次以上或分管副局长出庭应诉2次以上就拿满分,由分管副局长或科级人员出庭应诉者拿半分,领导不出庭者全部扣分。又例如按照立法数量的多少区分立法工作分值。假定说浙江省人大常委会去年立法数量少,就给浙江立法打低分,福建去年立法数量多就打高分,这根本反映不了真实的情况,不能仅仅用年度数量来衡量立法好的问题。对这种评估,大家很容易发现,它本质上就是一种“纸面上的法治评估”,很容易流于形式和表面,本质上犯了孤立、静止看待法治的形而上学错误。拿着这一套,给全国各个地区、机关进行法治评估,必将带来重大损害。用学术话语讲,由于评估方法混杂模糊,指标设置和权重分配不合理,评估主体的中立缺失,让人对看似纯“客观”的评估结果产生疑问,使其评估结果的可信度大打折扣。
第二,从价值论方面看,形式主义评估问题多多,是不是就应该放弃法治评估,不再开展评估促进法治中国建设呢?我觉得也未必。其中关键就是要实现从形式法治向实质法治的思维转换。当今时代,经济社会越发展,人民群众对美好生活的盼望越强烈,加强和改进立法的任务就越艰巨。习近平同志深刻地指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”过去我们有一种线性的法治评估迷思,就是认为法治跟它客观的那些数据有关。这些数据上去了,法治就好;这些数据没上去,法治就差。比如说我们浙江的安吉,茶区的一个小村庄也许交通不便、道路阻塞。没有律师、没有名牌法科大学生、派出法庭也没有,在形式化的法治评估根本就得不到好评,但当地人民群众温良恭俭让,有了纠纷很快就能处理,成本很低,效率很高,也不会形成深仇大恨。大家当然知道人家是和谐社会、公平公正的社会。在国际法治评估方面有一个“世界正义工程”(WJP),大家都很熟悉。它其实就是由美国的一帮律师牵头,在全世界邀请数百个专家,专家可能是法学教授,可能社会公益人士、可能是企业家或者政府公务员。然后让他们打分,对预设的一系列的指标(对政府权力的限制、排除腐败现象、行政公开、秩序与安全等)逐项打分。比如专家是一位香港律师,让他对中国内地的法治打分。我想他肯定不可能像我们在2006年那一年一样,花了那么大的代价,把全中国所有的法治数据尽量掌握,他也根本就没有这种研究条件。我想他大抵就是秉持学术良心和道德诚信,翻看有关材料甚至一些网文,也许还会看公开发表的 调研报告,也许会按照亲身到广州、北京、上海等地关于当地法治情况的主观感受,又或者他在路上随机碰到若干个内地人,通过谈话了解更具体一点儿的情况,不管怎样,他基于这些可信的渠道,得到了自己对国家法治的判断,他就开始打分了。当然我们说这种法治评估偏于“主观”、偏于信息度有限。但大家有没有发现也许以公众的主观感受为主、辅之以客观数据进行法治评估更好呢?
第三,从方法论方面,我们强调“运行中的法治体系”评估指标的逻辑融贯与协同一致,意在实现治理体系和治理能力现代化。我们2015年以后推行的法律规范体系评估,没有沿袭过去以客观指标即官方统计数据为依据的静态方法,而是以党的十八届四中全会确立的中国特色社会主义法治体系(具体包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系)为准,从人们对法治的理解角度出发设定相关指数,即以主观指标为主,官方统计数据作为矫正依据,这是一种将主观评价与客观数据结合起来得出综合性结论的工作思路。方法论工作流程的第一步设计指标、分指标,第二步设计问卷,第三步确定调研方法,第四步数据整理和赋值,第五步撰写评估报告。需要强调的是,本项调查的主体内容来自受访者对于调查对象(立法的完备性、科学性、民主性及其实施效果)的主观评价。相比较有关法律文件的各种形之于外的统计数据而言,主观评价的确存在结论因人而异的问题,这容易让人产生主观评价不可信、客观数据才接近真理的误解。实际上以主观评价为主、辅之以客观数据资料是能够实现评估目标的。在此我把这个问题稍微引申一下,谈谈校外学位论文盲审的事情,假如我接受浙江大学的邀请对法学院学生论文盲评,在对彼此对我的学术水平和诚信有基本信任的前提下,我仔细看完一篇文章,而后对它的选题、研究框架、主要内容、参考文献以及创新程度和不足之处等做出了主观判断。这个时候不会有人站出来说,教授不该用主观想法去打分,你应该用纯客观的。纯客观是什么呢?现在通用的是反行为不端论文查重系统。据我所知,那个查重系统已经被有些学生给利用了,原文是张三这么说,现在是这么说张三,次序一打乱查重不了了。这反映出什么意思呢?就是这种貌似客观的东西实际上隐藏了巨大的风险,貌似主观的东西未必主观。
第四,具体调研方面,我们区分公众、专家和执业者三种调查问卷,精心设计问题,而后借助调查公司抽样发放公众问卷、有针对性发放专家问卷,采取随机抽样统计和立意调查两种方式,形成三类主体主观评价的总和打分,最后进行总体评价。具体情况是:(1)公众问卷。以公众为问卷对象,委托零点公司进行抽样实地入户问卷,注意全国覆盖率。受教育程度以小学、初中和高中教育为主,家庭经济状况以平均水平和低于平均水平为主。(2)专家问卷。以法学专家和高校法学教师为主要对象,随机选取中国法学会理事、常务理事或者专业研究会骨干分子为对象。(3)执业者问卷。以法官、检察官、律师、警察、人大机关工作人员、行政机关公务员为问卷对象,主要来自公检法机关,政治面貌中共党员占大多数,最近一年他们主要工作在县级以上城市,特别是副省级以上的大城市,年龄结构集中在18-49岁区间,男性为多,多具有大学本科以上的高学历。问卷采取五选一的选择性答案,一般分为好、较好、中间、较差、差五个等级,赋值分别为90,80,70,60,50。相比较另一种赋值方式如100、75、50、25、0,数据反差比较小,最低(差)也是50分。为了表述简洁,又将这些赋值分为三等,包括好评(好与较好的百分比之和),中评(中间的百分比);差评(较差和差的百分比之和)。
我花了前面好长的时间,既讲了从事法治评估的切实感受,又讲了我们开始以主观评估为主、兼顾客观评估的具体想法,相信大家能够理解。接来下就跟大家简要汇报这次对法律规范体系与立法效果评估的相关情况。
法律规范体系评估指标体系及相关数据分析
表1 法律规范体系评估指标体系
一级指标 | 二级指标 | 三级指标 | 四级指标 |
1.法律规范体系 | 1.1立法完备性 | 1.1.1法律体系完善性 | 部门完善 |
适用完善 | |||
范围完善 | |||
1.1.2立法机制完善性 | 立法机制完善 | ||
1.2立法科学性 | 1.2.1立法符合实际 | 立法符合实际 | |
1.2.2立法公正合理 | 立法公正合理 | ||
1.2.3 依法立法 | 依法立法 | ||
1.3立法民主性 | 1.3.1立法公开性 | 了解审议内容 | |
查阅法律 | |||
1.3.2立法公众参与 | 提出立法建议 | ||
立法建议反馈 | |||
1.3.3立法专家参与 | 立法专家参与范围 | ||
立法专家参与作用 | |||
1.4 规范性法律文件监督 | 1.4.1 对法律的监督 | 对法律的监督 | |
1.4.2 对司法解释的监督 | 对司法解释的监督 |
如表所示,我们把法律规范体系一级指标区分为立法完备性、立法科学性、立法民主性和规范性法律文件受监督性四个二级指标。接下来每个二级指标又细分为10个三级指标、15个四级指标。
第一,立法完备性是衡量法治体系有法可依程度的指标,分法律体系完备性和立法机制完善性两个三级指标衡量。法律体系完善性指标考察我国现有的法律规范在多大程度上实现了有法可依,以及在哪些方面还存在着法律空白。具体而言,就是:从专家角度,考察法律体系各个部门宪法、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法、环境法、程序法等的完备程度、有法可依的程度,以及在立法、执法、司法和法律服务过程中有法可依的程度;从公众角度,考察法律是否存在该管的不管或法律管得太宽的问题。立法机制完善性指标考察我国现有的立法机制是否能够保证法律的立改废释与社会的发展变化相适应。核心内容有两项:立法机制制定、修改、废除、解释机制的完善程度;是否能随着社会关系的变化而适时变化。综合2015-2017年的调查结果来看,专家对于部门完善的总体评分依次为70.8、73.0和75.9,好评率依次为35.2%、43.7%和57.4%,差评率依次为27.9%、19.6%和11.8%。这表明专家对于部门完善这一项四级指标的评价在这三年间整体上呈现出上升的趋势;社会公众对于“法律管得太宽”的评价相对较为稳定,主要的变动来自于对“法律该管的不管”的评价,但公众对于此问题的评价也呈现出两极分化现象,反映相关立法存在着不够平衡的问题。对于立法机制完善性,公众的好评率在2016年有所下滑之后,2017年又重新增至36.5%,为三年间最高值;中评率同样也是先降后增;就专家的评价情况而言,2015年法学专家和法律执业者的好评率分别仅为6.1%和9.2%,到2016年已经激增至27.8%,2017年则略微下滑至27.1%。中评率和差评率的变化同样呈现出一个正向的趋势。
第二,立法科学性反映立法符合实际的程度,包括立法符合实际、立法公正合理以及依法立法三个三级指标,重在考察我国的立法工作在实体层面是否符合社会实际,在程序层面是否合理公正,在权限方面是否符合宪法和法律的规定。立法符合实际程度指标反映立法在多大程度上与社会实际相符。立法合理公正程度指标反映立法是否公正、合理,与人们的公正观念在多大程度上相符。依法立法指标反映立法是否符合宪法和法律有关立法权限与立法程序的规定。从2015年至2017年三年间的变化趋势来看,对于立法符合实际的总体评分依次为70.4、72.4和74.6,好评率依次为29.3%、34.8%和45.7%,差评率则依次为20.5%、17.5%和14.4%,表明公众和专家对于立法符合实际这项指标的评价一直处于提升的状态。公正合理的总体评分依次为71.0、73.2和75.3,好评率依次为28.7%、40.3%和45.8%,差评率则依次为23.2%、16.0%和14.3%,表明公众和专家对于立法公正合理这项指标的评价一直处于提升的状态,其中较为显著的变化是2015年至2016年好评率的提升,提升幅度超过了10个百分点。
第三,立法民主性反映立法过程中民主性的程度,由立法公开性,立法公众参与和专家参与程度三个三级指标构成。除了考察我国的立法工作的开放性程度,公众和专家能够在多大程度上参与到立法工作之中也是研究的重点。从分群体的三年间变化趋势来看,公众对于了解法律草案审议内容的好评率依次为9.3%、15.5%和21.6%,其实是处于一个稳步上升的状态。相对应的,2015年法学专家和法律执业者对于了解审议内容的好评率分别为35.6%和34.1%,2016年下滑至33.1%,2017年略有上升,至33.9%。公众对于公布后查阅法律的好评率在这三年间依次为25.2%、31.6%和35.2%,呈现出一个较为明显的上升状态;但是专家对于该项指标的好评率变化幅度更为剧烈,2015年法学专家和法律执业者对于查阅法律的好评率分别为93.1%和81.1%,到了2016年就已经下滑至70.9%,2017年则进一步下滑至67.3%。公众和专家对于这两项指标的评价呈现出较大的差异。2015年的调查中,针对“提出的意见或建议在立法中得到反映反馈”问题,全体被调查者的总评分是60.9,三种问卷的总和好评率、中评率、差评率分别是4.9%、25.4%、69.7%,相较于前述“提出立法建议”的评价,好评率低了四倍,中评率有所下降,差评率则高了不少。三种主体关于立法建议反馈的评价大体相同,平均好评率是4.9%、中评率是25.4%、差评率是69.7%,只是社会公众的差评率相较法学专家和执业者更高一些,达到75.5%。原因其实很简单,三类主体均较少有参与实际立法的机会,尤以社会公众为甚,更遑论他们的意见建议能得到立法机关的反馈了。
第四,规范性法律文件的监督我们主要考察了规范性法律文件的监督和对司法解释的监督问题。法律执业者和法学专家需要回答以下问题:“如果某件法规或规章出现了超越法定权限、同上位法相抵触等情形,有监督权的机关对此进行审查和纠正。下面这些措施都于法有据,实际生活中也可能被运用,您觉得它们在现实生活的实际作用如何?”调查结果表明:对法律监督的总评得分为71.2,其中专家平均打分为71.3分,执业者平均打分为71分,三者分数高度接近,都属于“一般”评价。两种问卷的好评均为38.1%,但专家的差评率是26.3%,执业者的差评率为32%,二者平均差评比例为30.1%。这表明法律执业者和法学专家均认为实践中有权机关对于法规规章的监督确实具有一定作用,但并不具有压倒性优势。实践中,这种立法监督机制还存在诸多问题:首先,关于立法监督的规定不够系统,没有形成囊括监督主体、监督的启动和运行、处理、救济、责任机制等系统性的规范。其次,关于立法监督的法律建构缺乏创新性,还有许多空白的地方需要弥补。再次,缺乏细致、具体、可操作的程序性规定,对于出现超越法定权限、与上位法相抵触等情形的法规和规章,究竟应当如何启动改变或者撤销的程序,并没有具体的规定。最后,我国的立法监督缺乏一个专门化的监督主体,《立法法》所规定的诸多立法监督主体都不是专门的监督主体,监督职能只是这些主体各自职能中的一小部分,这就导致立法监督缺乏有效的人力和物力保障。以上种种原因导致实践中鲜有规范性法律文件真正因为超越法定权限或者与上位法相抵触等原因而被撤销,往往都是通过非公开的协商方式加以解决。针对司法解释的监督指标,法律执业者和法学专家需要回答以下问题:“如果某个司法解释出现了超越法定权限、同法律相抵触等情形,有监督权的机关对此进行审查和纠正。下面这些措施都于法有据,实际生活中也可能被运用,您觉得它们在现实生活的实际作用如何?”结果显示:执业者和专家对监督司法解释的平均打分完全一致,都是70.7分,总评得分自然也是70.7分。两种问卷的好评比例十分接近,分别为35.2%和37.7%;差评比例也相差不大,分别为32.4%和29.5%,表明法律执业者和法学专家均认为实践中有权机关对于司法解释的监督具有一定的作用,但实际效果并不突出。
法治/法律规范体系评估的若干引申性结论
我们从调研中发现的值得研究的问题其实很多,由于数据繁多不太便于在讲座中展开。在这里我就几个宏观的结论和大家分享。
第一,法治实施体系的失衡失序失调问题引发公众和舆论的关心焦虑。从调研报告的结果分析:三年间,就全国总体情况而言,法治满意度的总体好评率从35.3%到53.4%逐年上升,差评率从31%到17.4%逐年下降,法治满意度总体得分也从70分到74.9分逐年上升,反映出同期全面依法治国工作确实取得了很大成效,进步明显。但从法治体系五大分体系的评估情况看,法律规范体系得分70.3,法治实施体系得分68.8,法治监督体系得分70.7,法治保障体系得分72.1,党内法规体系得分68.9,五项平均得分70.1,只能算是“良好”而非“优秀”成绩;从五个分体系的差评率看,法律规范体系完备性24.3%,法治保障体系26.1%,法治监督体系28.3%,党内法规体系33.9%,法治实施体系34.6%。
第二,现有法律规范体系的完善与立法效果仍有巨大提升空间。综合法律体系和立法机制两项三级指标的结果,立法完备性总评得分是69,可以理解为“基本完备,差距不小”。其中,立法机制完善性得分(66.2)低于法律体系完备性得分(71.8),这似乎表明我国立法状况从静态规范角度看相对较好,但从动态实施角度看仍有较大完善空间。另外,全部问卷对立法完备性的好评为27.3%,中评为39.2%,差评为33.5%,差评率高于好评率,值得各级立法机构及其工作人员高度重视。
第三,立法民主性的总评得分是70.6,可以理解为“基本民主、尚不充分”。分项研究:专家参与立法得分(76.2)高于其他两项,好评率达到62.2%,差评率仅为10.8%,反映出专家参与立法在实践中较为普遍,且参与形式、参与程序均比较规范,多数已经常态化了;公众参与立法得分(63.2)明显低于其他两项,好评率只有10.6%,差评率竟然高达58.7%,反映出公众参与立法——这项民主立法的基石性制度的实施状况并不乐观,群众参与立法的积极性整体不高,且由于缺乏严格的制度保障,不少地区和部门基本上是想起来了就做、想不起来就不做的状态;立法公开性得分为72.5,算是中规中矩,毕竟通过各种途径公开法律文本相对容易操作。
我们下一步我们的立法该怎么做?作为一个立法的学者,我认为完善以宪法为核心的法律体系的第一要务,还要要把规范公民基本权利和限制公权力任性的立法尽快完善起来,抓好重点领域立法工作,强长板补短板筑底板,让科学民主的良法越来越多。
我的报告就到这里,敬请大家指正,谢谢!